Історія справи

Ухвала КАС ВП від 12.09.2018 року у справі №825/487/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2018 року

Київ

справа №825/487/17

провадження №К/9901/32240/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді: Дякова В.І. від 28 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської Л.В., Оксененка О.М., Федотова І.В. від 13 червня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області у якому просив:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовно площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області, викладеної у листі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 19 грудня 2016 року №У-24531/0-6937/6-16;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовно площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовно площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області, викладеної у листі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 19 грудня 2016 року №У-24531/0-6937/6-16. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області надати ОСОБА_3 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовно площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області.

3. Рішення судів мотивовано незаконністю відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Щодо зобов'язання надати відповідний дозвіл, вказано про те, що позивач, звертаючись до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, дотримався вимог частини другої статті 123 Земельного кодексу України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати, позов залишити без розгляду або закрити провадження у справі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області від 29 липня 2016 року ОСОБА_3 надано згоду на отримання в оренду земельної ділянки орієнтовно площею 70 гектарів, яка знаходиться на території Голубицької сільської ради (за межами населеного пункту) для сінокосіння із земель запасу з терміном оренди на 7 років.

08 серпня 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області із письмовою заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовною площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області. До заяви було додано: графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування, копія рішення Голубицької сільської ради про надання згоди від 29 липня 2016 року, копія паспортних даних та ідентифікаційного номеру.

06 вересня 2016 року листом Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області №У-15667/0-4354/6-16 позивачу відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовною площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області. В обґрунтування відмови вказано про те, що відповідно до інформації, наданої Відділом Держгеокадастру у Ріпкинському районі земельна ділянка, з приводу якої звертається позивач, згідно державної статистичної звітності з обліку земель рахується як сіножаті. Норма випасу на одну голову великої рогатої худоби згідно з «Довідником зоотехніка» редакції М.Н. Луценко, Москва, 1957 р. становить: вівці 2-3 гол. - 1 га; кінь 1 гол. - 1 га; корова 1 гол. - 1 га; молодняк ВРХ 1 гол. - 1,5-2,0 га. Зазначено, що позивач не надав інформації про наявність у його господарстві будь-якої худоби.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року, яка набрала законної сили, у справі № 825/1616/16 адміністративний позов ОСОБА_3 задоволено. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо відмови ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтованою площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтованою площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області.

18 листопада 2016 року ОСОБА_3 повторно звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області із письмовою заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовною площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області. До заяви позивачем було додано: графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування, копія рішення Голубицької сільської ради про надання згоди від 29 липня 2016 року, копія постанови Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року у справі № 825/1616/16, копія паспортних даних та ідентифікаційного номеру.

На виконання постанови Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року у справі № 825/1616/16 Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області повторно розглянуло заяву позивача та листом від 19 грудня 2016 року №У-24531/0-6937/6-16 відмовило ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовною площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області. Відмова мотивована тим, що відповідно до інформації, наданої Відділом Держгеокадастру у Ріпкинському районі, на території земельної ділянки, з приводу якої звертається позивач, частково (орієнтовною площею 30,00 га) відбулось природне поновлення лісу, відтворення основного компоненту лісу - деревної рослинності.

Відповідно до інформації, наданої відповідачем, земельна ділянка, орієнтовною площею 70,00 га на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області не сформована, відомості про останню не внесені до Державного земельного кадастру, а отже цільове призначення спірної земельної ділянки не визначено.

Крім того, згідно листа Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 06. вересня 2016 року №У-15667/0-4354/6-16, яким позивачу було вперше відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідно до інформації, наданої Відділом Держгеокадастру у Ріпкинському районі земельна ділянка, з приводу якої звертається позивач, згідно державної статистичної звітності з обліку земель, рахується як сіножаті.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області обґрунтована тим, що відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, діяло у відповідності до норм чинного законодавства. Суд безпідставно відмовив у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 4 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, оскільки є постанова Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року у справі 825/177/17 з того самого спору і між тими самими сторонами.

7. У запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_3, посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

8. Відповідно до статті 40 Земельного кодексу України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

9. За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

10. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

11. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

12. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

13. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

14. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

15. Згідно пункту 4 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд закриває провадження у справі якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами.

16. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

17. Враховуючи обставини справи, Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області, відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені законодавством, діяло протиправно.

18. Між тим, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_3, звертаючись до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області із заявою від 18 листопада 2016 року, подав усі необхідні документи у відповідності до вимог частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, що підтверджується матеріалами справи.

20. З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області надати ОСОБА_3 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби, орієнтовно площею 70,00 га в оренду, терміном на 7 років на території Голубицької сільської ради Ріпкинського району Чернігівської області.

21. Щодо доводів Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про наявність підстав для закриття провадження у справі згідно пункту 4 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, слід зазначити наступне.

22. Зі змісту постанови Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року у справі 825/177/17 вбачається, що звертаючись до суду із позовом ОСОБА_3 просив зобов'язати відповідача надати йому дозвіл на відведення земельної ділянки, на підставі судового рішення, яким встановлена протиправність відмови, викладеної у листі від 06 вересня 2016 року.

23. За таких обставин відсутні ознаки наявності того самого спору у цій справі, та у справі, яка розглядається.

24. Крім того, з інформації, викладеної у Єдиному державному реєстрі судових рішень, вбачається, що ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року вказана постанова скасована, а провадження у справі закрито.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

25. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області залишити без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців