Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.10.2019 року у справі №820/2632/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №820/2632/17

провадження №К/9901/43604/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А. А. суддів: Чиркіна С. М., Желєзного І. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 07.08.2017 (суддя Бідонько А. В. ) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від
18.10.2017 (головуючий суддя Калиновський В. А., судді Бондар В. О., Кононенко З. О.)

у справі №820/2632/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

про зобов'язання вчинити певні дії,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якій просила суд зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області у десятиденний строк з дня набрання законної сили постанови суду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,8200 га, що розташована за межами населеного пункту на території Кобзівської селищної ради Красноградського району Харківської області для ведення особистого селянського господарства.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач протиправно утримався від прийняття будь-яких рішень на вимогу позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, мотивуючи це тим, що підпис під заявою візуально суттєво відрізняється від підпису позивача у паспорті.

3. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 07.08.2017 у справі №820/2632/17 позов задоволено частково: зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,8200 га, що розташована за межами населеного пункту на території Кобзівської сільської ради Красноградського району Харківської області для ведення особистого селянського господарства.

4. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 у справі №826/2632/17 постанову Харківського окружного адміністративного суду від
07.08.2017 залишено без змін.

5. Головне управління Держгеокадастру у Харківській області з судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 07.08.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 у справі №826/2632/17 та прийняти постанову про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 у повному обсязі.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.11.2017 відкрито касаційне провадження у справі №826/2632/17.

У зв'язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п. п. 1,7 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

7. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати головуючого судді Гімона М. М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А. А., суддів Чиркіна С. М., Желєзного І. В.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області з клопотанням від 19.03.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,8200 га, що розташована за межами населеного пункту на території Кобзівської сільської ради Красноградського району Харківської області для ведення особистого селянського господарства.

9. Головним управлінням Держгеокадастру в Харківській області у відповіді від
27.04.2017 № Г-8619/0/6-9147/0/21-17 повідомлено позивача, що підпис під заявою візуально суттєво відрізняється від підпису заявника у паспорті, що може свідчити про відсутність вільного волевиявлення, а також використання документів заявника в незаконних оборудках з землею.

10. ОСОБА_1 вважає, що такі дії відповідача є неправомірними, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

11. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, відмовляючи у клопотанні позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, посилаючись при цьому на розбіжність між підписами в клопотанні заявника від 19.03.2017 та підписом в паспорті позивача, вийшов за межі своїх повноважень, а отже його дії є протиправними та такими, що не ґрунтуються на приписах ст.118 Земельного кодексу України.

12. Крім того суди зазначали, що при розгляді клопотання ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, відповідачем не викликався позивач для встановлення факту розбіжностей у підписах.

13. Суд першої інстанції, з чим погодився і суд апеляційної інстанції, вийшов за межі позовних вимог та зобов'язав Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,8200 га, що розташована за межами населеного пункту на території Кобзівської сільської ради Красноградського району Харківської області для ведення особистого селянського господарства, мотивуючи це тим, що питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою належить до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та не входить до компетенції суду.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. У касаційній скарзі Головне управління Держгеокадастру у Харківській області посилається на порушення судами попередніх інсанцій норм матеріального і процесуального права і неповне з'ясування всіх обставин справи.

Зокрема, на думку скаржника, суди дійшли помилкового висновку про відсутність у відповідача повноважень на перевірку підпису заявника на клопотанні про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки перелік повноважень, визначений у Положенні про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення) не є вичерпним.

15. Скаржник зазначає про те, що суди попередніх інстанцій не дослідили того, що земельна ділянка, яку бажає отримати ОСОБА_1 перебуває у приватній власності у іншої фізичної особи, тоді як безоплатній приватизації підлягають тільки земельні ділянки запасу.

16. За посиланням відповідача, вихід суду першої інстанції за межі позовних вимог є необґрунтованим і зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача є втручанням у дискреційні повноваження органу державної влади

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

18. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.

19. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".

20. Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі за текстом - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 31 п. 4 Положення № 15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

21. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.

При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, волевиявлення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, наведене у листі від 27.04.2017, мало бути оформлено наказом.

22. За змістом ч. 1, 2, 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених ч. 1, 2, 3 ст. 116 ЗК України або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ч. 1, 2, 3 ст. 116 ЗК України.

У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

23. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.

24. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

25. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ч. 1 ст. 118 ЗК України. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ч. 6 ст. 118 ЗК України. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Приписами абзацу першого ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ч. 7 ст. 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

26. Частиною 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов'язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

27. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

28. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.

29. Верховний Суд зазначає, що чинним законодавством передбачено, що орган державної влади має прийняти одне з двох рішень у результаті розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу і не передбачено можливості органів держгеокадастру утримуватись від прийняття будь-яких рішень.

30. Слід погодитись із судами попередніх інстанцій про те, що відповідач не наділений повноваженнями встановлювати автентичність підпису заявника, а у випадку існування сумнівів у справжності підпису, відповідач міг викликати ОСОБА_1 та пересвідчитись, що саме вона є заявницею клопотання.

У постанові Верховного Суду від 17.12.2018 (справа № 509/4156/15-а), ухваленої Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зазначено, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК. Проте звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Враховуючи викладені вище норми матеріального права та правові висновки Верховного Суду, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про протиправність дій відповідача при розгляді клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення селянського господарства.

31. Щодо висновку судів попередніх інстанцій про зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання, Верховний Суд вважає вірним висновок судів попередніх інстанцій про те, що суд не може підміняти собою інший орган державної влади, а у відповідача при надходженні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не виникало безумовного обов'язку надати такий дозвіл, а отже належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання.

При цьому, Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що суди втрутились у дискреційні повноваження відповідача як необґрунтовані.

Верховним Судом також розглянуто і відхилено посилання відповідача на те, що спірна земельна ділянка належить на праві власності іншій особі, оскільки суди попередніх інстанцій не зобов'язували відповідача надати дозвіл, а зобов'язали саме повторно розглянути клопотання позивача та встановити чи відповідає таке клопотання вимогам законодавства та чи є підстави для його задоволення.

32. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд вважає, що судами не було допущено порушень норм процесуального права при ухваленні відповідних судових рішень, у зв'язку з чим касаційні скарги не підлягають задоволенню.

33. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишити без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 07.08.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 у справі №820/2632/17- без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. А. Єзеров

Суддя С.М. Чиркін

Суддя І. В. Желєзний