Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.05.2018 року у справі №806/2540/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 грудня 2019 року

Київ

справа №806/2540/17

адміністративне провадження №К/9901/49029/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мороз Л. Л.,

суддів: Кравчука В. М., Рибачука А. І.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/2540/17

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання ненадання дозволу та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду, прийняту 26 березня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого - Шевчук С. М., суддів Мацького Є. М., Шидловського В. Б.,

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, в якому просив:

- визнати протиправним ненадання дозволу на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння орієнтовною площею 140,0 га на території Брусилівської селищної об'єднаної громади (бувшої Соловіїської сільської ради Брусилівського району Житомирської області);

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння орієнтовною площею 140,0 га на території Брусилівської селищної об'єднаної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області);

- встановити судовий контроль за виконанням рішення суду протягом 30-ти денного терміну з дня набрання рішення суду законної сили.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_1 для сінокосіння орієнтовною площею 140 га із земель запасу, розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) згідно клопотання від 21 березня 2017 року, оформлену листом від 31 липня 2017 року № 31-6-0.334-7719-2-17.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння орієнтовною площею 140 га на території Брусилівської селищної об'єднаної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) згідно клопотання від 21 березня 2017 року.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області подати звіт про виконання судового рішення протягом 30-ти днів з моменту набрання постановою законної сили.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року вирішено постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року скасувати, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 - відмовити. Як встановлено, 21 березня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням, в якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею
140.0 га з земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об'єднаної територіальної громади (бувшої Соловіївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області).

Листом від 21 квітня 2017 року № Г-4378/0-4285/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повідомило позивача, що згідно довідки Відділу у Брусилівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на вказані у клопотанні від 21 березня 2017 року земельні ділянки надано дозволи на розробку проекту землеустрою. Відтак, зважаючи на вищевикладене, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області не в змозі позитивно задовольнити заяву ОСОБА_1. За захистом порушеного права ОСОБА_1 звернувся до суду.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 червня 2017 року частково задоволено позов, визнано неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо надання невмотивованої відмови за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 21 березня 2017 року, оформленої листом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 21 квітня 2017 року №Г-4378/0-4285/6-17. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 21 березня 2017 року та надати обґрунтовану і вмотивовану відповідь у порядку та відповідно до вимог ст. 123 Земельного кодексу України.

На виконання вищевказаної постанови суду Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом від 31 липня 2017 року № 31-6-0.334-7719/2-17 повторно розглянуло клопотання ОСОБА_1 від 21 березня 2017 року і повідомило ОСОБА_1 про те, що слід звернутися з клопотанням про включення даної земельної ділянки до переліку таких, права на яку можуть бути продані на земельних торгах, відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінетом Міністрів України від 07 червня 2017 № року 413.

Не погоджуючись з вищевказаною відмовою позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позову, оскільки Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Натомість, апеляційний суд виходив з того, що відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, а тому у позові відмовив.

У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування рішень суду та апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Відповідач надав до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу, просить залишити скаргу без задоволення у зв'язку з її необґрунтованістю.

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Верховний Суд у складі колегії суддів у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17) дійшов висновку, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

Суд апеляційної інстанції помилково виходив з того, що у цій справі має місце відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки відповідне рішення відповідач не прийняв.

До того ж, Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав, у постанові від 17 грудня 2018 року (справа № 509/4156/15-а, адміністративне провадження № К/9901/7504/18) відступив від вказаного висновку Верховного Суду з огляду на те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

Відповідно до частин 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частин 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Отже, відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.

Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини 2 статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.

До того ж, колегія суддів Верховного Суду зауважує, що зміст норм частин 6, 7 статті 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку, як передумови для надання такого дозволу.

Частиною 7 статті 118 ЗК України передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не передбачає такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.

Згідно з постановами Верховного Суду від 19 червня 2018 року, 24 січня 2019 року, 15 серпня 2019 року у справах № 806/2687/17,806/2981/17,806/3097/17 суд постановив рішення про зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.

Проте, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила таке.

Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.

Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.

Отже, у цій справі відсутні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.

Враховуючи вищезазначене, рішення апеляційного суду належить скасувати, а рішення суду першої інстанції - змінити.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року у справі № 806/2540/17 скасувати.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року змінити, виклавши другий та третій абзаци резолютивної частини у такій редакції:

"Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, яка полягає у нездійсненні належного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 21 березня 2017 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області у встановленому законодавством порядку розглянути клопотання ОСОБА_1 від 21 березня 2017 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами видати відповідний наказ. В задоволені решти позовних вимог відмовити".

В решті постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.........................................

Л. Л. Мороз

В. М. Кравчук

А. І. Рибачук,

Судді Верховного Суду