Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.04.2018 року у справі №812/1450/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 812/1450/17

адміністративне провадження № К/9901/46457/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Луганській області

на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року (прийняту у складі головуючого судді Свергун І. О.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Ястребової Л. В., суддів Гайдара А. В., Компанієць І. Д. ),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

9 жовтня 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Луганській області, відповідач), в якому просила:

визнати протиправною відмову відповідача, викладену в листі від 21 липня 2017 року за №Ж-1730/0/1428/6-17 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтованою площею 2,0 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Привільської сільської ради Троїцького району Луганської області (Державний класифікатор об'єктів адміністративно-територіального устрою України - 4425485000, зона 7, квартал 004);

зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтованою площею 2,0 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Привільської сільської ради Троїцького району Луганської області (КОАТУУ-4425485000, зона 7, квартал 004).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року, позов задоволено.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки позивачем, з урахуванням норм Земельного кодексу України, подано необхідні документи для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки, то у відповідача, відповідно, не було підстав відхиляти його заяву про надання дозволу на розробку документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності, що розташована за межами населених пунктів Привільської сільської ради Троїцького району Луганської області, посилаючись лише на постанову Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" (далі - Постанова № 413).

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою стала Постанова №413, якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, яка, на думку скаржника, є саме тим нормативно-правовим актом, який підлягає до застосування у спірних правовідносинах і який є обов'язковим для виконання, оскільки він не суперечить нормам Земельного кодексу України.

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що бажана позивачем земельна ділянка не відповідає переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам на території Луганської області, тобто місце розташування земельної ділянки щодо якої звернувся позивач не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. На переконання скаржника, з часу набрання чинності Постанови №413 надання дозволів на розроблення документації з землеустрою може здійснюватися лише відповідно до переліків земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі, оприлюднених на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок.

Позиція інших учасників справи

Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга надійшла до суду 29 березня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 4 травня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі №812/1450/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 7 вересня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 8 вересня 2020 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивач, ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянином України, що підтверджено копією паспорта громадянина України серії НОМЕР_1, виданого Артемівським МВ УМВС України в Донецькій області 29 січня 2004 року.

ГУ Держгеокадастру у Донецькій області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, на яке покладено владні управлінські функції, у т. ч. щодо надання дозволу на розробку документації зі землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

21 червня 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності, що розташована за межами населених пунктів Привільської сільської ради Троїцького району Луганської області, додавши до неї: графічні матеріали - викопіювання з кадастрової карти із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, копію паспорту, копію ідентифікаційного номера, довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.

За результатами розгляду заяви позивача, відповідач, листом від 21 липня 2017 року №Ж-1730/0-1428/6-17 повідомив про відсутність підстав для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність у зв'язку із тим, що у першому кварталі продаж права оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності на території Луганської області не відбувалось, посилаючись, при цьому, на вимоги Постанови №413, якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, повідомивши, що оприлюднення переліку земельних ділянок, які будуть запропоновані для передачі у власність відбудеться на веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Луганській області.

Оскільки за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відповідачем задоволено не було і дозвіл на розробку проекту землеустрою не надано, позивач, вважаючи такі дії суб'єкта владних повноважень протиправними, звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Луганського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2017 та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, Конституцією України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Частинами 1 -3 статті 22 ЗК України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

За змістом статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених статті 116 ЗК України, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених статті 116 ЗК України.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених статті 116 ЗК України, провадиться один раз по кожному виду використання.

Відповідно до пункту "г" частини 1 статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.

Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 6 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 6 статті 118 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини 6 статті 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17 та від 5 березня 2019 року у справі №360/2334/17.

Крім того, виходячи з аналізу статті 118 ЗК України, вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб'єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Постановою №413 Кабінет Міністрів України затвердив Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

Метою Постанови №413 є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.

У зв'язку із чим колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що Постанова №413 прийнята з метою вдосконалення система управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, а також раціонального та ефективного їх використання та жодним чином не регулює правовідносини між громадянином та державою щодо передачі земельних ділянок у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення фермерського господарства.

Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що у зв'язку із прийняттям Постанови №413 зміни до ЗК України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Відтак, посилання відповідача на Постанову №413, як на нормативний акт, що прийнятий на виконання ЗК України, чи іншого закону, що регулює земельні правовідносини, та надає відповідачу право відмовляти у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправним.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає вірним висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що Головне управління Держгеокадастру у Луганській області здійснює свої повноваження відповідно до законодавчих актів України, у тому числі актів Кабінету Міністрів України, проте Постанова №413 не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання земельних ділянок у власність, на відміну від ЗК України, а доводи касаційної скарги зазначених висновків суду не спростовують.

Висновки у цій справі узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, в постановах від 21 серпня 2018 року у справі №810/3393/17, від 30 травня 2019 року у справі №817/1347/17 та від 13 грудня 2019 року у справі №803/1075/17.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Луганській області залишити без задоволення.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко