Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.08.2019 року у справі №807/2409/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 серпня 2019 року

Київ

справа №807/2409/15

адміністративне провадження №К/9901/13481/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С. Г.,

суддів Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №807/2409/15 за позовом Фермерського господарства «Колос» до Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області про зобов`язання вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Фермерського господарства «Колос» на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.02.2016 (головуючий суддя Луцович М. М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2016 (головуючий суддя Нос С. П., судді: Кухтей Р. В., Яворський І. О.),

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2015 року Фермерське господарство «Колос» (далі - ФГ «Колос», позивач) звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач), в якому просило зобов`язати відповідача надати згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ФГ «Колос» для ведення сільгоспвиробництва (сінокосіння і випас скота) на земельні ділянки: №8 орієнтовною площею 62,7 га, №9 орієнтовною площею 21,9 га, №14 орієнтовною площею 42,5 га (згідно акту про право колективної власності на землю від 29.11.1996 серії ІІ- ЗК № 000054 ), розташовані за межами населеного пункту міста Виноградів на території Виноградівського району в міждамбовому просторі річки Тиса (далі - земельні ділянки).

Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, ФГ «Колос» посилалося на те, що ГУ Держгеокадастру протиправно, за відсутності на те передбачених законом правових підстав, відмовило у наданні згоди на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення сільськогосподарського виробництва позивачем, оскільки, на думку останнього, саме до компетенції відповідача належить вирішення такого питання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.02.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2016, відмовлено у задоволенні позову.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не є компетентним органом, до відання якого відноситься надання згоди на розроблення проекту землеустрою стосовно відведення земельних ділянок у власність, якщо такі землі не відносяться до державної форми власності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із наведеними вище судовими рішеннями, ФГ «Колос» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов.

В обґрунтуванні касаційної скарги позивач, повторюючи аргументи, викладені у позовній заяві, наполягав на протиправності відмови відповідача у наданні згоди на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення сільськогосподарського виробництва позивачем.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.11.2016 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі головуючого судді Стеценка С. Г. (суддя-доповідач), суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.

Ухвалою Верховного Суду від 05.08.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і постановлено здійснювати його в порядку письмового провадження з 07.08.2019.

У поданих до Вищого адміністративного суду України запереченнях на касаційну скаргу, у яких відповідач вважає висновки судів попередніх інстанцій такими, що відповідають обставинам справи та положенням норм матеріального права, якими врегульовані спірні правовідносини, зазначає про відсутність порушень судами норм процесуального права при розгляді цієї справи, а тому просить залишити без змін законні та обґрунтовані, на його думку, оскаржувані судові рішення, а касаційну скаргу без задоволення.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

Як встановлено судами попередніх інстанцій, ФГ «Колос» є правонаступником Колективного сільськогосподарського підприємства « 8 Березня».

На підставі рішення загальних зборів КСГП « 8 Березня» від 30.12.1998 та згідно акта прийому передачі залишкових матеріальним цінностей (земельних ресурсів), Фермерському господарству «Колос» від 26.06.2000 було передано земельні ділянки, які належали на праві колективної власності на землю вказаному КСГП, згідно державного акту на право колективної власності на землю від 29.11.1996 серії ІІ- ЗК №000054 .

21.07.2015 ФГ «Колос» звернулося до ГУ Держгеокадастру з клопотанням про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ФГ «Колос» для ведення сільгоспвиробництва (сінокосіння і випас скота) на земельні ділянки, яке мотивоване тим, що рішенням загальних зборів КСГП « 8 Березня» від 30.12.1998, та згідно акта прийому передачі залишкових матеріальних цінностей (земельних ресурсів) КСГП « 8 Березня», фермерському господарству «Колос» від 26.06.2000 було передано земельні ділянки, які належали на праві колективної власності на землю КСГП « 8 Березня», згідно державного акту на право колективної власності на землю від 29.11.1996 серії ІІ- ЗК №000054 розташовані за межами населеного пункту міста Виноградів та території Виноградівського району в міждамбовому просторі річки Тиса, у зв`язку з необхідністю оформлення документів про право власності на землю на дані ділянки для ФГ «Колос».

14.08.2015 ГУ Держгеокадастру надано відповідь ФГ «Колос», в якій зазначено, що клопотання не може бути задоволено, оскільки не надано документів, які підтверджують право користування ФГ «Колос» вказаними земельними ділянками. Також роз`яснено, що у відповідності до частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування третіх осіб.

Незгода з такою відповіддю суб`єкта владних повноважень слугувала підставою для звернення до адміністративного суду з цим позовом.

Позиція Верховного Суду

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні у цій справі правовідносини врегульовані, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України від 19.06.2003 №973-IV «Про фермерське господарство» (далі - Закон №973-IV), Законом України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV), Законом України від 06.09.2012 №5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» (далі - Закон №5245-VI). Положення вказаних актів законодавства далі по тексту цієї постанови наведені у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин.

Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Наведеним приписам Основного Закону України кореспондує стаття 1 ЗК України.

Статтею ж 21 цього Кодексу визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить: а) внесення в установленому порядку пропозицій щодо розпорядження землями державної та комунальної власності, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин; б) участь у розробленні та виконанні державних, галузевих, регіональних та місцевих програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання земель, їх відтворення та охорони, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, у проведенні моніторингу земель, територіальному плануванні; в) організація проведення робіт, пов`язаних із реалізацією земельної реформи; г) проведення відповідно до законодавства моніторингу земель та охорони земель; ґ) ведення та адміністрування Державного земельного кадастру; д) участь у державному регулюванні планування територій; е) проведення державної експертизи землевпорядної документації; є) здійснення заходів щодо вдосконалення порядку ведення обліку і підготовки звітності з регулювання земельних відносин, використання та охорони земель, формування екомережі; є 1) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; ж) вирішення інших питань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення №15), згідно з пунктом 1 якого Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру.

Підпунктом 31 пункту 4 Положення №15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

В свою чергу, відповідач, у розумінні пункту 1 Положення про головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 05.03.2015 №16 (далі - Положення №16), є територіальним органом Держгеокадастру і йому підпорядкований, а пунктом 13 пункту 4 цього ж Положення передбачено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, на території Закарпатської області.

В той же час, за змістом частини першої статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Частиною ж четвертою статті 122 ЗК України встановлено повноваження, зокрема, центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів, які передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Окрім цього, за змістом пунктів 3, 4 розділу II. Прикінцеві та перехідні положення Закону №5245-VI з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються: а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій; б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.

У державній власності залишаються (підпункт г) пункту 4 розділу II. Прикінцеві та перехідні положення Закону №5245-VI) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпункті "а" пункту 3 цього розділу.

Також, пунктом 6 розділу II. Прикінцеві та перехідні положення Закону №5245-VI встановлено, що у разі, якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються: у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами; за межами населених пунктів - органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють розпорядження такими земельними ділянками.

Зміст наведених законодавчих положень свідчить, що розмежування компетенції районних державних адміністрацій та центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів щодо розпорядження земельними ділянками державної власності, які знаходяться за межами населеного пункту, відбувається в залежності від призначення такої земельної ділянки.

Відповідно, до повноважень ГУ Держгеокадастру належить розпорядження земельними ділянками державної власності сільськогосподарського призначення.

Земельна ділянка, з приводу якої позивач звертався до ГУ Держгеокадастру знаходиться за межами населеного пункту і відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності, а тому колегія суддів не може погодиться із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про правомірність відмови відповідача у наданні згоди на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення сільськогосподарського виробництва у зв`язку з відсутністю відповідних повноважень.

Аналогічний підхід до застосування наведених вище правових норм висловлено, зокрема, й у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 (справа №818/661/17), від 20.03.2018 (справа №818/665/17).

Разом з тим, відмова відповідача у наданні ФГ «Колос» згоди на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення сільськогосподарського виробництва була мотивована, окрім іншого, відсутністю правовстановлюючих документів, які підтверджують право користування позивача вказаними земельними ділянками (договори оренди, державні акти на право постійного користування), а також тим, що земельні ділянки у міждамбовому просторі річки Тиса, на підставі рішення Закарпатської обласної ради від 07.08.2009 №908 «Про створення регіонального ландшафтного парку Притиснянський» віднесені до земель природно-заповідного фонду й мають особливий правовий статус.

Відповідні аргументи наводились відповідачем й під час розгляду цієї справи у суді першої та апеляційної інстанцій, однак такі залишились поза увагою судів.

Суди попередніх інстанцій не надали жодної правової оцінки спірному рішенню ГУ Держгеокадастру в контексті усіх наведених у ньому мотивів відмови в наданні позивачу згоди на складання проекту землеустрою, не встановили обставин справи в аспекті зазначеного і не перевірили їх належними, допустимими, достовірними і достатніми доказами, хоча у позовній заяві ФГ «Колос» висловлювало незгоду з підставами прийняття відповідачем названого рішення.

Процесуальний закон, як в редакції, чинній станом на час розгляду цієї справи у суді першої інстанції, так і з урахуванням змін, внесених до нього після 15.12.2017 встановлює критерії судового рішення, яке має бути законним і обґрунтованим.

При цьому, в розумінні частин другої, третьої статті 242 КАС України, в редакції, чинній станом на момент касаційного розгляду цієї справи, законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Статтею 341 КАС України визначено межі перегляду судом касаційної інстанції, частинами першою, другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд (пункт 3) частини першої статті 349 КАС України).

За правилами ж частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Ураховуючи викладене, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги згідно визначених у статті 341 КАС України повноважень суду касаційної інстанції та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку про наявність визначених процесуальним законом підстав для скасування ухвалених у цій справі оскаржуваних судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Фермерського господарства «Колос» задовольнити частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.02.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2016 скасувати.

Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,

А. Ю. Бучик,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду