Історія справи

Постанова КАС ВП від 06.07.2023 року у справі №160/3882/22
Постанова КАС ВП від 06.07.2023 року у справі №160/3882/22
Постанова КАС ВП від 06.07.2023 року у справі №160/3882/22

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 липня 2023 року

м. Київ

справа № 160/3882/22

адміністративне провадження № К/990/16000/23 К/990/16004/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Дніпровської міської ради, Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року (головуючий суддя Савченко А.В.), додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року, на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року (доповідач суддя Добродняк І.Ю., судді: Бишевська Н.А., Семененко Я.В.) та додаткову постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року у справі № 160/3882/22,

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ СЕРВІС» до Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, третя особа: Дніпровська міська рада, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2022 році Товариство з обмеженою відповідальністю «СІЛЛ СЕРВІС» (далі - позивач) звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради (далі - відповідач або Департамент), третя особа: Дніпровська міська рада (третя особа), в якому просило:

визнати протиправною відмову Головного архітектурно-планувального управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради у видачі позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для будівництва будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе за адресою: Донецьке шосе, в районі буд.2Д (Амур-Нижньодніпровський район), Дніпропетровська область, Дніпровський район, м. Дніпро, кадастровий номер 1210100000:01:236:0016, викладену в листі від 29.12.2021 № 7/20-591;

зобов`язати відповідача надати позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе за адресою: Донецьке шосе в районі буд.2Д (Амур- Нижньодніпровський район), Дніпропетровська область, Дніпровський район, м. Дніпро, кадастровий номер 1210100000:01:236:0016, відповідно до наданого позивачу містобудівного розрахунку, затвердженого протоколом містобудівної ради від 09.10.2020 за № 175.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 липня 2022 року клопотання Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради про залучення третьої особи в адміністративній справі № 160/3882/22 задоволено. Залучено Дніпровську міську раду до участі у справі № 160/3882/22 у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 29 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року позов задоволено частково:

визнано протиправною відмову Головного архітектурно-планувального управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради у видачі позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для будівництва будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе за адресою: Донецьке шосе, в районі буд.2Д (Амур-Нижньодніпровський район), Дніпропетровська область, Дніпровський район, м. Дніпро, кадастровий номер 1210100000:01:236:0016, викладену в листі від 29.12.2021 №7/20-591;

зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 16.12.2021, з урахуванням висновків суду;

в решті позовних вимог відмовлено.

06 грудня 2022 року представником позивача до суду першої інстанції подано клопотання про ухвалення додаткового рішення у справі № 160/3882/22 про стягнення з Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на користь позивача судових витрат на професійну правничу допомогу у сумі 9 500,00 гривень.

Додатковим рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року, клопотання позивача задоволено частково:

стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради судові витрати на професійну правничу допомогу в сумі 7 500,00 гривень;

в іншій частині клопотання відмовлено.

Додатковою постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на користь ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» судові витрати в розмірі 6 000,00 гривень.

Справа розглядалася за правилами загального позовного провадження.

03 травня 2023 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Дніпровської міської ради, надіслана 27 квітня 2023 року, на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року, додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року, на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року та додаткову постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року.

03 травня 2023 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, надіслана 26 квітня 2023 року, на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року, додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року та додаткову постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року.

16 травня 2023 року ухвалами Верховного Суду відкрито касаційне провадження у справі за зазначеними касаційними скаргами Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради.

01 червня 2023 року в електронній формі та 05 червня 2023 року у паперовому вигляді від позивача надійшли відзиви на касаційні скарги Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради.

27 червня 2023 року від позивача надійшли додаткові пояснення у справі.

Позивач неодноразово звертався із клопотаннями про прискорення розгляду касаційних скарг, оскільки від результатів розгляду справи судом залежить можливість здійснення ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» господарської діяльності.

Ухвалою Верховного Суду від 05 травня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивач в обґрунтування позову зазначив, що подав через Центр надання адміністративних послуг заяву про надання містобудівних умов та обмежень для будівництва будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе за адресою: по шосе Донецькому в районі буд. № 2Д (Амур-Нижньодніпровський район, Дніпропетровська область, Дніпровський район, м. Дніпро, кадастровий номер 1210100000:01:236:0016, з пакетом документів, який передбачений частиною 3 статті 29 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI).

Проте отримав від відповідача відмову у видачі містобудівних умов та обмежень, у зв`язку з неподанням, визначених частиною 3 статті 29 вказаного Закону документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці.

На думку позивача, у листі про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень відповідачем не зазначено обґрунтування відмови в наданні адміністративної послуги, не зазначено яких саме документів не було додано до заяви та які виявлені недостовірні дані у документах, що посвідчує право користування земельною ділянкою, а лише перераховані підстави для відмови, визначені частиною 4 статті 29 вказаного Закону.

Вважає відмову у видачі містобудівних умов та обмежень безпідставною та незаконною, у зв`язку із чим просив суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради позов не визнав, у відзиві наголосив, що в укладеному договорі оренди землі не визначено який саме об`єкт дорожнього сервісу може бути побудований в межах цієї земельної ділянки.

Натомість в заяві позивача прямо зазначено про наміри отримати містобудівні умови та обмеження для будівництва автозаправного комплексу.

Відповідач вважає, що мала місце невідповідність між змістом договору оренди землі та намірами позивача, що може свідчити про недостовірність даних у наданих позивачем документах.

Також вважає, що вимога позивача про зобов`язання надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе, відповідно до наданого позивачем містобудівного розрахунку, затвердженого протоколом містобудівної ради від 09.10.2020 року за № 175, є втручанням у виключну компетенцію органу місцевого самоврядування, оскільки прийняття рішень є складовою частиною діяльності органу місцевого самоврядування, кожне таке рішення повинно бути окремим предметом оскарження з боку осіб права та інтереси яких ним порушуються.

Дніпровська міська рада у письмових поясненнях наголосила, що у Департамента не було достатніх правових підстав для надання позивачу відповідних містобудівних умов та обмежень на об`єкт будівництва «Будівництво будівель і споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе (АЗК) за адресою: шосе Донецьке у районі буд. 2 Д, м. Дніпро».

Вважає, що протиправної діяльності в діях Департаменту не вбачається, звернення позивача стосовно надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: шосе Донецьке у районі буд. 2Д, м. Дніпро було розглянуте вчасно і по суті, згідно із нормами чинного законодавства.

18 серпня 2022 року від ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» надійшло клопотання про стягнення судових витрат, в якому вказано, що за процесуальної можливості докази всіх фактично понесених судових витрат він зможе надати після ухвалення судом рішення.

Водночас від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій акцентовано, що в цьому випадку за заявою позивача про надання містобудівних умов та обмежень відповідачем прийнято лист про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень, проте вмотивованого рішення про відмову в їх наданні прийнято не було.

29 серпня 2022 року від Департаменту надійшли заперечення на відповідь на відзив, в яких зазначено, що будівництво конкретного об`єкту придорожньої інфраструктури (дорожнього сервісу), у тому числі і будівель і споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе, є можливим тільки за умови прийняття орендодавцем відповідного рішення з визначенням функціонального призначення такого об`єкту та наданням згоди на будівництво конкретного об`єкту нерухомості.

За даними інформаційної бази містобудівного кадастру, інформація про таке рішення Дніпровської міської ради відсутня.

Наголосив, що підставою для відмови у наданні містобудівних умов була саме відсутність рішення Дніпровської міської ради про надання згоди на будівництво конкретного об`єкту нерухомості, а не обмеження щодо цільового використання земельної ділянки.

У додаткових поясненнях від 21 листопада 2022 року Департамент наголосив, що начальником головного архітектурно планувального управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради у службовій записці на Дніпровського міського голову було порушено питання щодо підготовки проекту рішення Дніпровської міської ради про надання згоди Дніпровської міської ради як власника земельної ділянки, що розташована за адресою: Донецьке шосе в районі буд. № 2 (Амур-Нижньодніпровський район) у м. Дніпро, кадастровий номер 1210100000:01:236:0016 на будівництво будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе на земельній ділянці.

Розглянувши відповідну службову записку секретарем Дніпровської міської ради було надано відповідь про відсутність підстав для підготовки проекту рішення Дніпровської міської ради про надання згоди Дніпровської міської ради як власника земельної ділянки на будівництво будівель та споруд станцій технічного огляду автомагазину та кафе на земельній ділянці.

Отже, вважають, що головним архітектурно планувальним управлінням департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради було вчинено всі дії для належного розгляду заяви ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» про надання містобудівних умов та обмежень.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

23 жовтня 2020 року між ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» та Дніпровською міською радою за результатами земельних торгів відповідно до протоколу № 1/10 проведення земельних торгів у формі аукціону з продажу права оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної власності від 23.10.2020 та рішення міської ради від 02.09.2020 № 236/60 було укладено договір оренди землі, посвідчений приватним нотаріусом Дніпровського міського нотаріального округу Пустовим С.В., зареєстрований в реєстрі за номером 597, функціональне використання - для будівництва будівель та споруд придорожньої інфраструктури та зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права 29.10.2020, номер витягу 230312105, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майно 2164617812101, кадастровий номер 1210100000:01:236:0016, площа 0,4578 га, зі строком оренди до 23.10.2030.

Право оренди «СІЛЛ СЕРВІС» зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (витяг від 29.10.2020 ).

09 жовтня 2020 року ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» для участі в земельних торгах було зроблено містобудівний розрахунок «Нове будівництво комплексу дорожнього сервісу по Донецькому шосе, в районі буд. № 2Д, який був погоджений містобудівною радою Дніпровської міської ради.

30 листопада 2021 року ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» у відповідності до статті 29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» звернулося через Центр надання - адміністративних послуг з заявою про надання містобудівних умов та обмежень для будівництва будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе за адресою: по шосе Донецькому в районі буд. №2Д (Амур-Нижньодніпровський район), Дніпропетровська область, Дніпровський район, м. Дніпро, кадастровий номер 210100000:01:236:0016, з пакетом документів, а саме викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 та містобудівний розрахунок.

Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради листом від 14 грудня 2021 року, із посиланням на вимоги частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», повідомив позивача про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень №7/20-531. На думку відповідача, підставою для відмови стало неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці.

16 грудня 2021 року ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» із покликанням на вимоги статті 29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» повторно звернулося через Центр надання - адміністративних послуг з заявою про надання містобудівних умов та обмежень для будівництва будівель та споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе за адресою: по шосе Донецькому в районі буд. №2Д (Амур-Нижньодніпровський район), Дніпропетровська область, Дніпровський район, м. Дніпро, кадастровий номер 210100000:01:236:0016, з пакетом документів, а саме додатково надано викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 та містобудівний розрахунок, договір оренди землі з додатками (нотаріально засвідчена копія).

Листом від 29 грудня 2021 року Департамент із покликанням на частину 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повідомив про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень № 7/20-591, у зв`язку із виявленням недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці.

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обтяжень забудови земельної ділянки позивачу є виявлення відповідачем недостовірних відомостей у документах, що посвідчує право власності чи користування земельної ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці.

Вважаючи оскаржуване рішення протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суди виходили з того, що при зверненні із заявою про надання містобудівних умов та обмежень позивач надав усі необхідні, за встановлених обставин, документи, що передбачені частиною 3 статті 29 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

За позицією судів попередніх інстанцій, рішення відповідача про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень, оформлене листом від 29 грудня 2021 року № 7/20-591, не відповідає вимогам частини 4 статті 29 вказаного Закону, оскільки не містить обґрунтування, які саме недостовірні відомості виявив відповідач, а отже оскаржувана відмова у видачі містобудівних вимог та обмежень є необґрунтованою.

Водночас суди оцінили мотиви, наведені відповідачем під час судового розгляду, які не були зазначені в обґрунтування оскаржуваної відмови.

Суди наголосили, що повноваження відповідача щодо видачі містобудівних умов та обмежень, не є дискреційними.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Відповідач у касаційній скарзі наголосив на порушенні судами норм матеріального та процесуального права, а також не врахуванні судами висновків Верховного Суду, сформованих у відповідних справах.

Касаційна скарга третьої особи збігається за своїм змістом та вимогами із касаційною скаргою відповідача.

Дніпровська міська рада також вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення рішення від 29 листопада 2022 року та постанови від 21 березня 2023 року у справі № 160/3882/22 було допущено порушення норм матеріального права.

В якості підстав касаційного оскарження відповідач та третя особа наголосили на невідповідності рішень судів, висновкам Верховного Суду, які сформовані у постанові від 20 жовтня 2020 року у справі № 826/3694/16, проте не зазначили, які висновки не враховані судами першої та апеляційної інстанцій.

Покликаючись на порушення судами норм матеріального права, скаржники зазначили, що між позивачем та третьою особою був укладений договір оренди землі від 29 жовтня 2020 року, у пункті другому якого було визначене функціональне використання (вид використання): для будівництва будівель та споруд придорожньої інфраструктури.

На думку скаржників, в укладеному договорі оренди землі не визначено який саме об`єкт дорожнього сервісу може бути побудований в межах даної земельної ділянки, натомість в заяві позивача прямо зазначено про наміри отримати містобудівні умови та обмеження для будівництва автозаправного комплексу .

Скаржники вважають, що категорія земельної ділянки або цільове призначення земельної ділянки жодним чином не впливають на відмову у видачі містобудівних умов, оскільки вирішальним є визначення відповідності між намірами забудови земельної ділянки та вимогами містобудівної документації щодо можливості розміщення об`єкта з конкретним функціональним призначенням. Натомість в заяві позивача зазначено про наміри будівництва автозаправного комплексу.

З урахуванням зазначеного, скаржники наполягають на невідповідності між змістом договору оренди та намірами позивача, що свідчить про недостовірність даних у поданих позивачем документах та є законною підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень.

На думку скаржників, відповідно до пункту 28 договору оренди, позивач спочатку мав отримати письмову згоду орендодавця, яким є Дніпровська міська рада.

Скаржники стверджують, що будівництво конкретного об`єкту придорожньої інфраструктури (дорожнього сервісу), у тому числі будівель і споруд станцій технічного огляду, автомагазину та кафе, є можливим тільки за умови прийняття орендодавцем відповідного рішення з визначенням функціонального призначення такого об`єкту та наданням згоди на будівництво конкретного об`єкту нерухомості. Проте за даними інформаційної бази містобудівного кадастру, інформація про таке рішення Дніпровської міської ради відсутня.

Скаржники вважають, що протиправної діяльності Департамент но роботі з активами Дніпровської міської ради не допускав, звернення позивача стосовно надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: шосе Донецьке у районі буд. 2Д, м. Дніпро було розглянуте вчасно і по суті, згідно норм чинного законодавства.

На думку скаржників, за таких обставин були відсутні підстави для винесення додаткового рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року та додаткової постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року.

Позивач скористався правом на подання відзиву, у якому просив залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.

На противагу твердженню скаржника, позивач наголосив, що для отримання містобудівних умов не потрібно ніяких додаткових рішень третьої особи на стадії проектування.

В результаті повторного розгляду заяви ТОВ «СІЛЛ ОІЛ» на виконання рішення суду, Департаментом по роботі з активами Дніпровської міської ради в черговий раз відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень, що підтверджується змістом листа від 21 квітня 2023 року № 7/20-197.

Зазначений факт призвів до того, що підприємство знову вимушене звертатися за захистом свого права до суду з позовом про скасування чергової відмови.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінюючи доводи касаційних скарг та заперечень проти них, Суд дійшов таких висновків.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Також судом касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Відповідно до статті 5 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII "Про основи містобудування" (далі також Закон № 2780-XII) при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені у тому числі (…)

розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів;

урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій;

урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.

Більш змістовне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

За приписами пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.

Згідно з пунктом 8 частини 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Частинами третьою статті 29 Закону № 3038-VI передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

4) витяг із Державного земельного кадастру.

Зміст наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі 445/765/16-а, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/721/18, від 10 жовтня 2019 року у справі № 260/1499/18, від 20 лютого 2020 року у справі № 813/52/13-а.

Відповідно до статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

За приписами частини 1 статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у комплексних планах, генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Згідно із абзацом 2 частини 2 статті 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

За приписами статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Основними складовими вихідних даних відповідно до частини 1 статті 29 Закону № 3038-VI є містобудівні умови та обмеження, технічні умови, завдання та проектування.

Згідно з частиною 2 статті 29 Закону № 3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Відповідно до частини 3 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Відповідно до частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Судом першої інстанції встановлено, що при зверненні із заявою про надання містобудівних умов та обмежень позивач надав усі необхідні, за встановлених обставин, документи, що передбачені частиною 3 статті 29 Закону № 3038-VI.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що за змістом вищенаведених норм, законом встановлений вичерпний перелік підстав, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні містобудівних умов та обмежень, тому, у такому випадку, відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб`єктом владних повноважень встановлюється наявність однієї або декількох підстав, визначених Законом для відмови, із розкриттям їх змісту.

Дослідивши, визначені відповідачем в рішенні, оформленому листом від 29 грудня 2021 року № 7/20-591, підстави відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що окрім викладення змісту пункту 2 частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI, відповідачем в оскаржуваному рішенні не зазначено, в чому полягає недостовірність відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою.

Судами встановлено, що підставою для відмови у оскаржуваному листі визначено «виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою».

Проте певних «недостовірних відомостей» у рішенні відповідача, оформленого листом від 29 грудня 2021 року № 7/20-591 встановлено не було, у зв`язку із чим суди попередніх інстанцій наголосили, що підстави для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови вказаної земельної ділянки були відсутні.

За огляду на зазначене, суди дійшли висновку про невмотивованість та необґрунтованість оскарженого рішення відповідача.

Водночас скаржник в касаційній скарзі не навів підстав скасування рішень, у тому числі (…) визначених частиною 2 статті 353 КАС України, зокрема щодо не дослідження судами попередніх інстанцій зібраних у справі доказів, та не навів підстав спростування висновків судів щодо невмотивованості та необґрунтованості рішень.

В контексті дотримання вимог статті 29 Закону № 3038-VI, у відповідь на посилання відповідача та третьої особи на невідповідність даних наданих позивачем змісту договору оренди землі та намірам забудови, судом апеляційної інстанції наголошено, що зазначені обставини не були покладені в основу оскаржуваного рішення та не можуть розглядатися в якості обґрунтування правомірності його прийнятого відповідачем рішення.

Водночас за змістом вимог статей 341 353 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений права переоцінювати обставини, встановлені судами першої та апеляційної інстанцій.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідачем в оскарженому рішенні не зазначено конкретної, визначеної законом підстави для відмови в наданні адміністративної послуги із зазначенням переліку документів, які не були додані позивачем до заяви, та які саме недостовірні дані виявлені у документах, що посвідчують право користування земельною ділянкою.

Щодо висновку судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 16 грудня 2021 року, колегія суддів зазначає таке.

Згідно із пунктом 4 частини 2, частини 4 статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

В контексті вимог пункту 4 частини 2, частини 4 статті 245 КАС України та сталої судової практики її застосування, колегія суддів наголошує, що критеріями обрання способу захисту прав особи є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти під час прийняття рішення на власний розсуд (дискреційні повноваження).

У справі, що розглядається, за результатами розгляду заяви позивача про надання містобудівних умов та обмежень та доданих до неї документів, відповідач повинен був прийняти одне з таких рішень: про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень із зазначенням конкретної причини такої відмови.

Проте судами встановлено, що відповідачем не оцінені надані позивачем документи в обсязі достатньому для висновку щодо їх правомірності, оскільки за позицією судів попередніх інстанцій відповідачем не зазначено конкретної підстави для відмови в наданні адміністративної послуги із зазначенням переліку документів, які не були додані позивачем до заяви, та які саме недостовірні дані виявлені у документах, що посвідчують право користування земельною ділянкою.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що належним способом захисту прав позивача, є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» про надання містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 16 грудня 2021 року, з урахуванням висновків судів у цій справі.

Щодо доводів скаржника про втручання суду в дискреційні повноваження відповідача варто зазначити наступне.

Реалізація суб`єктами публічної адміністрації своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень частини 2 статті 19 Конституції України, здійснюється в межах відповідної законної дискреції.

Своєю чергою, під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. За сталою судовою практикою дискреційні повноваження полягають у тому, що суб`єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.

Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.

Водночас адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб`єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції.

Також відповідно до правил правозастосування практики Європейського суду з прав людини, суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб`єкта владних повноважень.

Так, відповідно до приписів Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, задовольняючи вимоги позивача в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ТОВ «СІЛЛ СЕРВІС» про надання містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки від 16.12.2021, суди обґрунтовано зазначили, що обрання такого способу захисту та відновлення прав позивача не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки частина п`ята статті 29 Закону № 3038-VI передбачає лише єдину підставу для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень - невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Оскільки факт такої невідповідності судами не встановлений, то підстави для відмови у наданні Управлінням позивачу містобудівних умов та обмежень забудови вказаної земельної ділянки - відсутні.

Водночас реалізацією відповідачем своїх дискреційних повноважень при наданні містобудівних умов та обмежень буде вважатися визначення Департаментом змісту таких умов та обмежень.

Зазначений висновок кореспондується із правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 522/6069/14-а та застосований у постановах Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі № 640/9160/19, від 11 серпня 2021 року у справі № 826/5804/18, від 25 травня 2023 року у справі №640/4421/19.

Колегія суддів критично оцінює посилання скаржників на невідповідність рішень судів висновкам Верховного Суду, сформованим у постанові від 20 жовтня 2020 року у справі № 826/3694/16 з огляду на таке.

Скаржники наголосили, що підставною для касаційного оскарження є неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20 жовтня 2020 року у справі № 826/3694/16, проте не зазначили в чому саме полягає невідповідність сформованій практиці Верховного Суду.

Колегія суддів звертає увагу, що предметом спору у справі № 826/3694/16 є наказ Державної фіскальної служби України № 138 від 16.02.2016 «Про ліквідацію, створення та зміну назв окремих митних постів митниць ДФС», отже правовідносини у справах не є подібними.

Отже, скаржниками не наведено яким саме висновкам Верховного суду не відповідають рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

Щодо оскарження додаткового рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року, та додаткової постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року, колегія суддів звертає увагу, що доводи касаційних скарг зводяться до непогодженням із рішенням щодо предмету спору.

Водночас частиною сьомою статті 139 КАС України передбачено, що розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

При визначенні суми відшкодування суд має виходити з критерію реальності адвокатських витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерію розумності їхнього розміру, виходячи з конкретних обставин справи та фінансового стану обох сторін. Ті самі критерії застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), присуджуючи судові витрати на підставі статті 41 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Так у справі «Схід/Захід Альянс Лімітед» проти України» (заява № 19336/04) зазначено, що заявник має право на компенсацію судових та інших витрат, лише якщо буде доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їхній розмір - обґрунтованим (п. 268).

Статтею 134 КАС України визначено, що для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає, зокрема, детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги. У свою чергу, розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним, зокрема, із складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт.

Водночас згідно з вимогами частини сьомої статті 134 КАС України, обов`язок доведення неспівмірності витрат покладається саме а сторону, яка заявляє клопотання про зменшення розміру таких витрат.

У свою чергу, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не надав доказів та не зазначив обставин, які б спростували співмірність розміру судових витрат із обсягом виконаних адвокатом робіт.

Отже, Верховним Судом не встановлено визначених законом підстав для скасування додаткового рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року та додаткової постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, №63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

Надаючи оцінку обґрунтованості доводів скаржника, колегія суддів враховує практику Європейського суду з прав людини в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» де ЄСПЛ зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Згідно із статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Дніпровської міської ради, Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року, додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2023 року та додаткову постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року у справі № 160/3882/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

О.П. Стародуб