Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.01.2018 року у справі №808/826/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 квітня 2018 року

Київ

справа №808/826/17

адміністративне провадження №К/9901/4385/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Данилевич Н.А.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №808/826/17

за позовом ОСОБА_1 до Господарського суду Запорізької області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Прасова О.О. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Уханенка С.А., суддів: Богданенка І.Ю. Дадим Ю.М.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила:

1.1.визнати протиправними бездіяльність відповідача щодо забезпечення виплати вихідної грошової допомоги у розмірі 10 місячник заробітних плат за останньою посадою, а також відмову у виплаті такої допомоги;

1.2. зобов'язати відповідача здійснити нарахування та виплату вихідної допомоги у розмірі 10 місячник заробітних плат за останньою посадою, відповідно до п.4.1 ст.136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (в редакції діючій до 27.03.2014).

2.Позовна заява мотивована тим, що позивача протиправно позбавлено вихідної допомоги у порушення вимог та положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод в поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу, оскільки починаючи з 1992 року держава понад 20 років на конституційному та законодавчому рівнях гарантувала певний обсяг соціального забезпечення суддів. Отже, очікувана вихідна допомога, що була гарантована державою у ст.136 Закону України "Про судоустрій та статус суддів", відповідно до практики Європейського суду з прав людини, є правомірними (законними) очікуваннями в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції. З огляду на тривалість існування законодавчої норми щодо права судді на отримання вихідної допомоги, виникнення цього права у позивача як у судді, під час дії цієї норми закону, повне скасування проголошеного та набутого суддею права на вихідну допомогу без будь-яких альтернатив свідчить про невідповідність втручання держави у права особи критеріям пропорційності, правової визначеності та недотримання державою справедливого балансу між загальними інтересами і набутими відповідно закону правами особи.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3.Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

4.Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що соціально-економічні права не є абсолютними та можуть бути зміненими з метою збереження балансу усього суспільства.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5.Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 р. залишено без змін.

6.Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що вимог, на момент виходу позивача у відставку, Законом України від 27 березня 2014 року №1166 "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні", який набрав законної сили з 1 квітня 2014 року виключено статтю 136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", яка передбачала виплату судді, який вийшов у відставку, вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат, за останньою посадою.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7.ОСОБА_1 касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

8.Верховний Суд ухвалою від 2 лютого 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року.

9.Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:

10.1 Право на отримання вихідної допомоги у разі виходу у відставку було передбачено законодавством, що діяло як на час призначення позивача на посаду судді Указом Президента України, так і на час обрання на посаду судді Господарського суду Запорізької області Постановою Верховної Ради України.

10.2. Очікувана вихідна допомога, що була гарантована державою у ст.136 Закону України "Про судоустрій та статус суддів", відповідно до практики Європейського суду з прав людини, є правомірними (законними) очікуваннями в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції. З огляду на тривалість існування законодавчої норми щодо права судді на отримання вихідної допомоги, виникнення цього права у позивача як у судді під час дії цієї норми закону, повне скасування проголошеного та набутого суддею права на вихідну допомогу без будь-яких альтернатив свідчить про невідповідність втручання держави у права особи критеріям пропорційності, правової визначеності та недотримання державою справедливого балансу між загальними інтересами і набутими відповідно закону правами особи. Зазначене вище, в контексті вимог принципу верховенства права, дає підстави стверджувати, що положення Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні", на які посилається Господарський суд Запорізької області, не виплачуючи позивачу вихідну допомогу, та положення Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" не можуть вважатись підставою для позбавлення права на отримання вихідної допомоги як елементу реального функціонування принципу незалежності суддів.

10.3. Норми вищезазначених законів є дискримінаційними по відношенню до суддів, які пішли у відставку в період з 1 квітня 2014 року по 30 вересня 2016 року, оскільки з 30 вересня 2016 року набув чинності Закон України «Про судоустрій та статус суддів» від 12 лютого 2015 року №1402-VIII, статтею 143 якого відновлено право судді на отримання вихідної допомоги у зв'язку із виходом у відставку.

11. Аргументи, викладені у відзиві на касаційну скаргу.

11.1 Визначальною умовою для виплати вихідної допомоги є дата виходу позивача у відставку 30.09.2016 року і станом на цю дату стаття 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка регламентувала виплату вихідної допомоги, виключена.

11.2 Суддя набуває право на виплату вихідної допомоги з моменту виходу у відставку, а не з моменту призначення судді на посаду чи набуття права на відставку.

11.3 На момент подання позивачем заяви про відставку та на час виходу у відставку чинним законодавством України не було передбачено право на виплату вихідної допомоги, а тому, враховуючи конституційний принцип незворотності дії нормативно-правових актів у часі, у відповідача не було правових підстав для виплати такої допомоги.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. ОСОБА_1 була призначена на посаду судді Господарського суду Запорізької області строком на п'ять років на підставі Указу Президента України від 04.04.2003 №294/2003.

13. Відповідно до постанови Верховної Ради України від 11.12.2009 №649-VІ позивача обрано на посаду судді Господарського суду Запорізької області безстроково.

14. Постановою Верховної Ради України №1515-VІІІ від 08.09.2016 "Про звільнення суддів" позивача звільнено з посади судді Господарського суду Запорізької області у зв'язку з поданням заяви про відставку.

15. На підставі наказу в.о.голови Господарського суду Запорізької області від 30.09.2016 за №27к суддю Дьоміну А.В. відраховано зі складу суддів Господарського суду Запорізької області 30.09.2016 у зв'язку з виходом у відставку.

16. 10.11.2016 року позивач звернулась до відповідача із заявою щодо нарахування та виплати їй вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

17. Однак, листом від 14.03.2017 за №08-13-01/745/2017 відповідач із посиланням на приписи Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (у редакції з 01.04.2014 відповідно до Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні") повідомив ОСОБА_1 про відсутність правових підстав для нарахування та виплати їй вихідної допомоги.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

18. Конституція України в редакції від 02.03.2014 року (чинна на момент винесення постанови про звільнення позивача)

18.1 Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18.2. Пункт 9 частини 4 статті 126. Суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

18.3 Стаття 58. Дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

19. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод

19.1 Стаття 1 Протоколу №1. Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути, позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

20. Кодекс адміністративного судочинства України.

20.1 Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону №2453-VI від 07.07.2010 року (чинній на момент перебування позивача на посаді судді).

21.1 Стаття 136. Судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

22. Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин.

22.1 Стаття 109. Суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, має право подати заяву про відставку.

Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади.

У разі звільнення судді з посади в результаті внесення такого подання Вища рада юстиції повідомляє про це Вищу кваліфікаційну комісію суддів України.

Суддя продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.

22.2 Стаття 100. Суддя суду загальної юрисдикції звільняється з посади органом, який його обрав або призначив, виключно з підстав, передбачених частиною п'ятою статті 126 Конституції України, за поданням Вищої ради юстиції.

22.3 Стаття 111. порядок розгляду питання та прийняття ВРУ рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, встановлюється цим Законом та Регламентом Верховної Ради України.

Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок. Повноваження судді припиняються з дня набрання чинності постановою Верховної Ради України.

23. Закон України №1166-VII від 27.03.2014 "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні"

22.1 Пунктом 28 розділу II виключено статтю 136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

24. Рішення Конституційного Суду України від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 2, абзацу другого пункту 2 розділу II „Прикінцеві та перехідні положення" Закону України „Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи", статті 138 Закону України „Про судоустрій і статус суддів" (справа щодо змін умов виплати пенсій і щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці).

24.1 В Основному Законі України незалежність як складова конституційного статусу особи та її професійної діяльності визначена лише стосовно суддів і забезпечується, насамперед, особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади (пункт 27 частини першої статті 85, частини четверта, п'ята статті 126, частини третя, четверта статті 127, стаття 128, пункт 1 частини першої статті 131); забороною впливу на них у будь-який спосіб (частина друга статті 126); захистом професійних інтересів суддів (частина шоста статті 127); підкоренням суддів при здійсненні правосуддя лише закону (частина перша статті 129); особливим порядком притягнення їх до дисциплінарної відповідальності (пункт 3 частини першої статті 131); державним фінансуванням та належними умовами для функціонування судів і діяльності суддів шляхом визначення у Державному бюджеті України окремо видатків на утримання судів (частина перша статті 130); притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суду і судді (частина п'ята статті 129); організацією державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей (частина сьома статті 126); здійсненням суддівського самоврядування (частина друга статті 130); забороною для професійних суддів належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої (частина друга статті 127).

24.2 Таким чином, конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв'язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання). Статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.

24.3 Підставою для отримання матеріального забезпечення судді після припинення його повноважень є виключно конституційно визначений статус професійного судді. Тому таке забезпечення суддів залежить від умов, пов'язаних зі статусом судді та його професійною діяльністю щодо здійснення правосуддя, і не може залежати від інших умов, у тому числі соціального забезпечення, яке призначається і виплачується на загальних засадах та передбачене іншими, крім Закону № 2453, законами України. Одержання суддею у відставці щомісячного довічного грошового утримання не може залежати від виконання ним іншої, зокрема оплачуваної, роботи. Законодавець може передбачати випадки припинення призначення та виплати (або часткової виплати) щомісячного довічного грошового утримання суддів, але тільки з підстав, що прямо впливають на статус суддів (набрання законної сили обвинувальним вироком щодо судді або припинення відставки у зв'язку з повторним обранням на посаду судді тощо).

V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Положення Конституції України стосовно незалежності суддів, яка є невід'ємним елементом статусу суддів та їх професійної діяльності, пов'язані з принципом поділу державної влади та обумовлені необхідністю забезпечувати основи конституційного ладу, права людини, гарантувати самостійність і незалежність судової влади.

26. Визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом; такими гарантіями є надання їм за рахунок держави матеріального забезпечення (суддівська винагорода, пенсія, щомісячне довічне грошове утримання тощо) та надання їм у майбутньому статусу судді у відставці; право судді у відставці на пенсійне або щомісячне довічне грошове утримання є гарантією належного здійснення правосуддя і незалежності працюючих суддів та дає підстави висувати до суддів високі вимоги, зберігати довіру до їх компетентності і неупередженості; щомісячне довічне грошове утримання судді спрямоване на забезпечення гідного його статусу життєвого рівня, оскільки суддя обмежений у праві заробляти додаткові матеріальні блага, зокрема, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу; конституційний принцип незалежності суддів означає, в тому числі, конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя.

27. Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому - у зв'язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання).

28. У постанові Верховного Суду України №21-635а15 від 16.11.2015 року суд дійшов висновку, що статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.

29. Разом з тим, в контексті встановлених обставин у справі та їх значення для вирішення спірних правовідносин колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу на правову позицію Конституційного Суду України, викладену в рішенні від 19.11.2013 року №10-рп/2013, відповідно до якої вихідна допомога є разовою формою матеріальної допомоги при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов'язків.

Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов'язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв'язку з цим Парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір.

30. Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України», який набрав чинності 01 квітня 2014 року, було внесено зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а саме - виключено статтю 136 даного Закону, що закріплювала право судді, який вийшов у відставку, на отримання вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

32. У рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року №1-рп/99 зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України

32. Аналізуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини у справі, колегія суддів дійшла висновку, що повноваження позивача на посаді судді Господарського суду Запорізької області припинилися 08.09.2016 року у зв'язку із прийняттям Постанови Верховної Ради України №1515-VІІІ від 08.09.2016 "Про звільнення суддів". Отже, в даному випадку, до спірних правовідносин слід застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача (8 вересня 2016 року).

33. Враховуючи, що на момент винесення постанови Верховної Ради України №1515-VІІІ про звільнення позивача із посади судді норми статті 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», які гарантували виплату суддям вихідної допомоги у разі виходу у відставку, були виключені, суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків про відстуність підтсав для виплати позивачу такої допомоги.

34. Посилання позивача на те, очікувана вихідна допомога, яка була гарантована державою у ст.136 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" в редакції, чинній на момент призначення позивача на посаду судді та під час її перебування на цій посаді, відповідно до практики Європейського суду з прав людини є правомірними (законними) очікуваннями в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції , колегія суддів вважає необґрунтованими з огляду на наступне.

35. Відповідно до практики Європейського суду з прав людини однією з визначальних обставин, за яких легітимні очікування можуть охоронятися статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, є законодавче закріплення права особи на отримання спірного майна (коштів, соціальних виплат тощо) або коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Разом з тим, не можна вважати законним очікування, коли у національному законодавстві існує неоднозначність у тлумаченні норми права та з приводу цього існує судовий спір.

36. Враховуючи те, що на момент звільнення позивача з посади судді, у національному законодавстві не інсувало норми, яка передбачала виплату вихідної допомоги, підстави стверджувати про порушення статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод - відсутні.

37. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

38. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

Н.А. Данилевич