Історія справи

Ухвала КАС ВП від 11.09.2018 року у справі №823/25/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 жовтня 2018 року

Київ

справа №823/25/16

адміністративне провадження №К/9901/11702/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Бевзенка В.М., Білоуса О.В.

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №823/25/16

за позовом ОСОБА_1 до Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку, третя особа - квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року (постановлену у складі: головуючого судді Орленко В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Мамчура Я.С., суддів: Желтобрюх І.Л., Шостака О.О.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в подальшому уточненим, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення житлової комісії Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку, оформлене протоколом №1 від 05 січня 2016 року в частині постановки ОСОБА_1 на квартирний облік у загальну чергу та внесення в чергу з правом першочергового отримання житлового приміщення з 27 листопада 2015 року; зобов'язати житлову комісію Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку зарахувати ОСОБА_1 на квартирний облік на одержання жилого приміщення з урахуванням всього часу проходження служби з 11 серпня 1992 року з правом на першочергове отримання жилого приміщення з 30 травня 2006 року.

2. Позовні вимоги обґрунтовував тим, оскаржуване рішення в частині постановки ОСОБА_1 в загальну чергу та внесення в чергу з правом першочергового отримання жилого приміщення з 27 листопада 2015 року, прийнято з порушенням положень статті 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», пункту 26 Порядку забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2006 року №1081. Зокрема, у зв'язку з переміщенням по військовій службі, пов'язаним з переїздом до іншого гарнізону (в іншу місцевість), позивач має зараховуватись на облік за новим місцем служби разом з членами їх сімей із збереженням попереднього часу перебування на обліку, а також у списках осіб, що користуються правом першочергового або позачергового одержання житла.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 09 лютого 2016 року Черкаський окружний адміністративний суд вирішив:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення житлової комісії Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку, оформлене протоколом №1 від 05 січня 2016 року, в частині постановки ОСОБА_1 в загальну чергу зі складом сім'ї одна особа та в чергу з правом першочергового отримання житла з 27 листопада 2015 року.

Зобов'язати житлову комісію Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку розглянути питання про зарахування ОСОБА_1 на квартирний облік на одержання житлового приміщення в загальну чергу з 03 березня 1995 року, на першочергове отримання житлового приміщення з 30 травня 2006 року.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

4. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки статтею 43 Житлового кодексу України визначено, що черговість надання жилих приміщень визначається за часом взяття на облік, яка у разі переміщення по службі, пов'язаного з переїздом до іншого гарнізону (в іншу місцевість), зараховуються із збереженням попереднього часу перебування на обліку, тому, рішення житлової комісії Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку, оформлене протоколом від 05 січня 2016 року №1 в частині постановки ОСОБА_1 на квартирний облік для отримання житлового приміщення в загальну чергу, та внесення в чергу з правом першочергового отримання житла з 27 листопада 2015 року, є протиправним. В іншій частині позовних вимог, суд першої інстанції посилався на те, що з огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади. Отже, зарахування військовослужбовця на квартирний облік відноситься до дискреційних повноважень житлової комісії

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 12 квітня 2016 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційні скарги ОСОБА_1 та Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку - залишити без задоволення.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року - залишити без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 17 червня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1.

8. У касаційній скарзі касатор просить змінити постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року, а саме: зобов'язати житлову комісію Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку зарахувати ОСОБА_1 на квартирний облік на одержання жилого приміщення з урахуванням всього часу проходження служби з 11 серпня 1992 року з правом на першочергове отримання жилого приміщення з 30 травня 2006 року; зобов'язати квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква видати довідку про перебування позивача на квартирному обліку в Черкаському гарнізоні з 11 серпня 1992 року, з правом першочергового отримання житлових приміщень з 30 травня 2006 року. В решті постанову суду залишити без змін.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

10. Верховний Суд ухвалою від 11 вересня 2018 року прийняв до провадження касаційну скаргу ОСОБА_1

11. Квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква надав до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

12. Черкаський зональний відділ Військової служби правопорядку надав до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні позову та залишити без розгляду позов.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі):

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.

ОСОБА_1 посилається на те, що згідно з статтею 105 КАС України адміністративний позов може містити вимоги про зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії. Крім того, вимоги в доповнення адміністративного позову від 18 січня 2016 року судом не були розглянуті. Зазначає, що не ставить вимог про отримання житла, а лише вимоги про право перебувати в черзі з перспективою отримання житла.

14. Доводи, викладені у запереченні на касаційну скаргу (відповідача у справі):

Черкаський зональний відділ Військової служби посилається на те, що позовні вимоги ОСОБА_1 задоволенню не підлягають. Зазначає, що на підставі положень абзацу 2 пункту 2.14. Інструкції про організацію забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей жилими приміщеннями, затвердженої наказом Міністра оборони України 30 листопада 2011 року №737, попередній час перебування позивача на квартирному обліку на отримання житлового приміщення не збережено, з огляду на те, що військовослужбовець у період проходження військової служби в Рівненському гарнізоні (з 01 червня 2009 року по 06 квітня 2015 року) не перебував на квартирному обліку у Рівненському зональному відділі Військової служби правопорядку.

15. Доводи, викладені у запереченні на касаційну скаргу (третя особа у справі):

Квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими. Вказує, що згідно з чинним законодавством України всі військовослужбовці, які перебували на квартирному обліку та переміщалися по службі після 03 березня 1995 року, зараховувалися на квартирний облік за новим місцем служби не раніше цієї дати. У зв'язку з цим, правовідносини, які виникли до набрання чинності наказу Міністра оборони України від 03 лютого 1995 року №20 не можуть бути змінені і скасовані, оскільки відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

16. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 безперервно проходить військову службу у Збройних Силах України: в Хмельницьму гарнізоні, Кам'янка-Бузькому гарнізоні, Львівському гарнізоні, Рівненському гарнізоні, Черкаському гарнізоні. Станом на 01 жовтня 2015 року вислуга років в календарному обчисленні складає: 27 років 2 місяці, в пільговому обчисленні: 28 років 6 місяців.

17. Згідно з довідкою Львівської квартирно-експлуатаційної частини району від 27 серпня 2004 року №65 майор ОСОБА_1 перебуває на квартирному обліку у військовій частині А1753 з 11 серпня 1992 року зі складом сім'ї 1 особа.

18. Відповідно до довідки квартирно-експлуатаційного відділу м. Львів від 22 вересня 2015 року №68, полковник ОСОБА_1 перебував на квартирному обліку у військовій частині А0583 з 03 березня 1995 року по 16 вересня 2011 року, а також у списках осіб, які мають право на першочергове отримання житлових приміщень з 30 травня 2006 року по 16 вересня 2011 року. Житлом за рахунок Міністерства оборони України забезпечувався; проживав у службовому приміщенні.

19. У 2007 році позивач отримав службове приміщення - трикімнатну квартиру на сім'ю (дружина, донька, син) площею 42,7 кв.м. за адресою: АДРЕСА_1, в якій останні зареєстровані та проживають по теперішній час.

20. З довідки квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне від 30 грудня 2015 року №354 вбачається, що полковник ОСОБА_1 не перебував на квартирному обліку у Рівненському зональному відділі Військової служби правопорядку з 01 червня 2009 року по 06 квітня 2015 року зі складом сім'ї однієї особи, а також у списках осіб, які мають право на першочергове отримання житлових приміщень. Житлом за рахунок Міністерства оборони України не забезпечувався.

21. 06 квітня 2015 року позивач переведений для проходження служби до Черкаському зонального відділу Військової служби правопорядку на посаду начальника відповідного відділу.

22. 05 жовтня 2015 року ОСОБА_1 подав рапорт до житлової комісії Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку про зарахування на облік для поліпшення житлових умов у м. Черкаси, а також включення в списки на першочергове отримання житлового приміщення як учасника бойових дій.

23. 27 листопада 2015 року на засіданні житлової комісії Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку вирішено: поставити на квартирний облік для одержання житлового приміщення при Черкаському ЗВ ВСП полковника ОСОБА_1 в загальну чергу з 11 серпня 1992 року за складом сім'ї одна особа, на підставі рапорту від 05 жовтня 2015 року №861 (протокол №8 від 27 листопада 2015 року).

24. 05 січня 2016 року житлова комісії Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку постановила: на підставі п.п. 2.4, 2.14 Інструкції про організацію забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей жилими приміщеннями, затвердженої наказом Міністра оборони України від 19 червня 2014 року №401, скасувати протокол житлової комісії Черкаського ЗВ ВСП від 29 грудня 2015 року №10 та викласти пункт 10 протоколу житлової комісії Черкаського ЗВ ВСП від 27 листопада 2015 року №8 в наступній редакції, а саме: поставити на квартирний облік для одержання житлового приміщення при Черкаському зональному відділі Військової служби правопорядку полковника ОСОБА_1 в загальну чергу 27 листопада 2015 року зі складом сім'ї одна особа та внести в чергу з правом першочергового отримання житла, як учасника бойових дій (підстава - рапорт полковника ОСОБА_1 від 05 жовтня 2015 року №861); поставити на квартирний облік для отримання житлового приміщення при Черкаському зональному відділі Військової служби правопорядку полковника ОСОБА_1 в загальну чергу 27 листопада 2015 року зі складом сім'ї одна особа та внести в чергу з правом першочергового отримання житла, як учасника бойових дій, на підставі рапорту від 05 жовтня 2015 року №86 (протокол засідання комісії №1 від 05 січня 2016 року).

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

25. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року).

25.1. Частина перша статті 2. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

25.2. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

25.3. Пункт 1 частини першої статті 3. Справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

25.4. Пункт 7 частини першої статті 3. Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

25.5. Частина 2 статті 4. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

25.6. Частина перша статті 17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

25.7. Частина друга статті 17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.

26. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент розгляду справи судом касаційної інстанції).

26.1. Частина перша статті 19. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

28. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

29. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

30. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

31. Предметом позову у даній справі є зобов'язання житлової комісії Черкаського зонального відділу Військової служби правопорядку зарахувати ОСОБА_1 на квартирний облік на одержання жилого приміщення з урахуванням всього часу проходження служби.

32. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

33. Враховуючи те, що спірні правовідносини пов'язані із захистом порушених житлових прав ОСОБА_1, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

34. Вищевказана правова позиція, викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі №2-а/87/11 (провадження №11-97апп18).

35. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

36. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

37. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

38. На підставі абзацу першого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

39. Враховуючи, що судами першої та апеляційної інстанцій були порушені правила юрисдикції, колегія суддів приходить до висновку про скасування постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року, і закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року у справі №823/25/16 скасувати.

3. Провадження у справі №823/25/16 закрити.

4. Роз'яснити позивачу право на звернення з цим позовом до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді В. М. Бевзенко

О. В. Білоус