Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.09.2018 року у справі №804/2607/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 вересня 2018 року

Київ

справа № 804/2607/17

провадження № К/9901/43099/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльність щодо неприйняття рішення, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Букіної Л.Є. від 23 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Божко Л.А., Кругового О.О., Лукманової О.М. від 20 липня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Публічне акціонерне товариство «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльність щодо неприйняття рішення, зобов'язання вчинити певні дії, в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду клопотання Публічного акціонерного товариства «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» № 01-38/715 від 13 лютого 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області розглянути клопотання Публічного акціонерного товариства «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» № 01-38/715 від 13 лютого 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування орієнтовною площею 9,1011 га, яка розташована на території Малоолександрівської сільської ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту) із зміною її цільового призначення на 11.01 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, та прийняти рішення відповідно до законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2017 року, позовні вимоги Публічного акціонерного товариства «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» було задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду клопотання ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» № 01-38/715 від 13 лютого 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області розглянути клопотання ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» № 01-38/715 від 13 лютого 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування орієнтовною площею 9,1011 га, яка розташована на території Малоолександрівської сільської ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту) із зміною її цільового призначення на 11.01. - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, та прийняти відповідне рішення.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем безпідставно вимагалось від позивача, як особи, зацікавленої в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, надання інформації щодо перебування земельної ділянки у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги. Тим більш, такі дії відповідача є протиправними з огляду на наявність в матеріалах справи даних, що надають змогу визначити відношення позначеної позивачем земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, отже за поданим клопотанням та документами можливо визначити відношення позначеної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування/ не перебування її у користуванні та її розташування.

Крім того, відповідачем в порушення частини 3 статті 123 Земельного кодексу України допущено протиправну бездіяльність, оскільки надання відповіді за результатами розгляду клопотання не є рішенням суб'єкта владних повноважень про надання дозволу або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, зазначеною відповіддю не вирішено клопотання позивача по суті.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2017 року, та винести нову постанову, якою відмовити Публічному акціонерному товариству «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що засновником ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» є держава в особі Міністерства економічного розвитку та торгівлі України. Видами економічної діяльності ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» є добування руд інших кольорових металів; добування піску, гравію, глин і каоліну; добування мінеральної сировини для хімічної промисловості та виробництва мінеральних добрив; добування інших корисних копалин та розроблення кар'єрів.

Державною службою геології та надр України видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 20 лютого 2015 року № 6028 на видобування сировини придатної для виробництва цирконового, рутилового, ільменітового, дистен-силіманітового і ставролітового концентратів, а також формувальних, скляних і будівельних пісків Малишевського родовища ділянки Західна, Центральна і Східна (місцезнаходження: Дніпропетровська область, Верхньодніпровський та Криничанський райони, площею 44,9 кв.км.).

Як вбачається з даного спеціального дозволу, власником є ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія», строк дії до 20.02.2023 року.

З метою розробки Малишевського родовища рудних пісків ділянки: Центральна і Східна у Верхньодніпровському районі Дніпропетровської області, Державною службою гірничого нагляду та промислової безпеки України надано акт про надання гірничого відводу від 2 квітня 2015 року № 3025.

13 лютого 2017 року ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» звернулось до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території Малоолександрівської сільської ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту), площею 9,1011 га, у постійне користування із зміною її цільового призначення на 11.01 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення для потреб, пов'язаних з користуванням надрами.

До клопотання було додано серед іншого: копію Спеціального дозволу на користування надрами № 6028 від 20 лютого 2015 року, копію акту про надання гірничого відводу № 3025 від 2 квітня 2015 року з додатком (копія топографічного плану), довідку за даними форми 6-зем з додатком, графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки та графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

Не отримавши відповідь на клопотання від 13 лютого 2017 року, Публічне акціонерне товариство «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» звернулось до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області із листом від 17 березня 2017 року № 01-38/1307.

Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області листом від 24 березня 2017 року № 19-4-0.332-5291/2-17 надало відповідь на звернення позивача від 13 лютого 2017 року та 20 березня 2017 року зазначивши, що позивачем не усунуто помилки, вказані в попередній відповіді ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області та рекомендовано привести у відповідність наданий пакет документів та повторно звернутись до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

6. Не погоджуючись із бездіяльністю відповідача, ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області у касаційній скарзі зазначає про те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність бездіяльності в діях відповідача, оскільки клопотання були розглянуті відповідно до вимог законодавства, а саме - 13 січня 2017 року ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» було надане вмотивоване рішення по суті заявленого (вперше) клопотання про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки наданий заявником пакет документів не відповідав вимогам чинного законодавства, та рекомендовано заявнику повторно звернутись із клопотанням після усунення недоліків, зазначених у даному рішенні.

На повторне звернення ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області було надано відповідь у формі листа із зазначенням тих же підстав, що були вказані у рішенні по суті від 13 січня 2017 року, прийнятому за результатами розгляду першого клопотання.

При цьому скаржник наголошує, що позивач при подачі документів як вперше так і повторно повинен був зазначати інформацію щодо віднесення запитуваної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні інших осіб, або перебування її в оренді інших осіб, а також дані про бажане місце розташування земельної ділянки.

8. Публічним акціонерним товариством «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» подано заперечення на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2017 року, в яких вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до стаття 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

10. Згідно із статтею 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

11. Статтею 123 Земельного кодексу України передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на звернення ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» від 18 жовтня 2016 року відповідачем було надано відповідь листом від 13 січня 2017 року № 19-4-0.332-791/2-17, згідно якої надані до клопотання графічні матеріали не дозволяють визначити чи відноситься позначена на графічних матеріалах земельна ділянка до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, а також перевірити місце розташування на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівній документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, а тому відсутність правові підстави про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

12. З довідки управління Держземагентства у Верхньодніпровському районі Дніпропетровської області з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) від 6 жовтня 2016 року № 32-402-0.3-9488/2-16, яка була додана до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, убачається, що місце розташування запитуваної земельної ділянки - Малоолександрівська сільська рада Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (за межами населених пунктів), площа 9,1011 га, форма власності державна, категорія земель землі сільськогосподарського призначення, цільове призначення 16.00 землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам); в графі користувач за наявності міститься прочерк.

13. Отже, вказані у довідці управління Держземагентства у Верхньодніпровському районі Дніпропетровської області з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) від 6 жовтня 2016 року № 32-402-0.3-9488/2-16 дані надають змогу визначити відношення позначеної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, отже за поданим клопотанням та документами можливо визначити відношення позначеної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування/ не перебування її у користуванні та її розташування.

14. Відповідно до графічних матеріалів, доданих ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, наявна інформація щодо бажаного місця розташування земельної ділянки, зокрема, зі схеми бажаного місця розташування земельної ділянки на території Малоолександрівської сільської ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області вбачається зображення контуру земельної ділянки площею 9,1011 га шляхом штрихування контуру земельної ділянки.

15. У додатку до довідки управління Держземагентства у Верхньодніпровському районі Дніпропетровської області з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) та на графічних матеріалах, доданих ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» до вказаного клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, зазначається одна і та сама земельна ділянка орієнтованою площею 9,1011 га, про надання дозволу на розробку проекту землеустрою якої просить позивач.

16. З досліджених матеріалів справи, судами встановлено, що бажана до відведення земельна ділянка знаходиться в межах спеціального дозволу на користування надрами № 6028 від 20 лютого 2015 року.

17. Положеннями Земельного кодексу України не передбачено обов'язок особи, зацікавленої в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, надання інформації щодо перебування земельної ділянки у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги.

18. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо порушення відповідачем порядку розгляду клопотання Публічного акціонерного товариства «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» від 13 лютого 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки відповідь Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області на вказане клопотання була надана із вказівками на прийняте рішення за результатами розгляду по суті іншого клопотання. Таким чином клопотання ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» від 13 лютого 2017 року по суті відповідачем не було розглянуто.

19. Щодо посилань скаржника на відсутність зазначення ПАТ «Об'єднана гірничо-хімічна компанія» інформації щодо віднесення запитуваної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні інших осіб, або перебування її в оренді інших осіб, а також дані про бажане місце розташування земельної ділянки, то такі посилання є безпідставними з огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставинами та висновками щодо можливості відповідача за поданими клопотанням та документами, доданими до такого клопотання, визначити відношення позначеної земельної ділянки до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування/ не перебування її у користуванні та її розташування.

20. Щодо доводів скаржника про дискреційне повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до положень частини 4 статті 105 та частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), адміністративний позов може містити вимоги про зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії.

21. Отже, у разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти або вчинити дії конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

22. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2017 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді: Я. О. Берназюк

М. І. Гриців