Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.09.2019 року у справі №320/7969/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 лютого 2020 року

Київ

справа №320/7969/17

адміністративне провадження №К/9901/26473/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом депутата Мелітопольської міської ради ОСОБА_1 до Мелітопольського міського голови Мінько Сергія Анатолійовича, Мелітопольської міської ради Запорізької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: КП «Водоканал» ММР ЗО, ТОВ «Мелітопольські теплові мережі», Мелітопольський міський відділ УСБУ в Запорізькій області, Мелітопольський міський відділ Національної поліції, ОСББ « 30-річчя Перемоги,26», ОСББ «Соняшник - 39,41», ОСББ «Уютний дворік», ОСББ «Восток-2016», ОСББ «Старт 17», ОСББ «Шмідта,40», ОСББ «Лідер 127», ОСББ «Гагаринське 3», ОСББ «Арат», ОСББ «Будинок дружби», ОСББ «Оріон-39», ОСББ « 12й Щасливий», ТОВ «С-Тронгія», КП «ТРК Мелітополь», про визнання дій протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019 (колегія суддів у складі: Панченко О. М., Іванова С. М., Чередниченка В. Є.), -

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У жовтні 2017 року депутат Мелітопольської міської ради ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Мелітопольського міського голови Мінька С. А., Мелітопольської міської ради Запорізької області, де треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: КП «Водоканал» ММР ЗО, ТОВ «Мелітопольські теплові мережі», Мелітопольський міський відділ УСБУ в Запорізькій області, Мелітопольський міський відділ Національної поліції, ОСББ « 30-річчя Перемоги,26», ОСББ «Соняшник - 39,41», ОСББ «Уютний дворік», ОСББ «Восток-2016», ОСББ «Старт 17», ОСББ «Шмідта,40», ОСББ «Лідер 127», ОСББ «Гагаринське 3», ОСББ «Арат», ОСББ «Будинок дружби», ОСББ «Оріон-39», ОСББ «12й Щасливий», ТОВ «С-Тронгія», КП «ТРК Мелітополь», в якому просив:

- визнати протиправними дії Мелітопольського міського голови Мінька С. А. щодо відкриття, ведення та закриття пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 27.04.2017 та 17.05.2017;

- визнати дії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання щодо проведення 27.04.2017 та 17.05.2017 пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання в залі засідань виконкому протиправними;

- визнати протиправними та скасувати рішення 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, прийняті 27.04.2017 та 17.05.2017:

1/1 Про затвердження міської програми Компенсаційні виплати та відшкодування витрат за надані пільги окремим категоріям громадян у новій редакції та втрату чинності рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 08.12.2016 № 2/20;

1/2 Про затвердження міської програми «Милосердя» у новій редакції та втрату чинності рішень 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 08.12.2016 № 2/13 та 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 17.02.2017 № 4/2;

1/3 Про внесення змін до рішення 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 24.02.2017 № 4/25 «Про затвердження додатка до міської програми «Дитячі та спортивні майданчики м. Мелітополя»;

1/4 Про затвердження міської програми «Капітальний ремонт інших об`єктів»;

1/5 Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 08.12.2016 № 2/9 «Про затвердження міської програми «Фенілкетонурія»;

1/6 Про затвердження міської програми Надання шефської допомоги військовим частинам Збройних Сил України та Національної гвардії України;

1/7 Про затвердження міської програми «Поповнення статутного капіталу КП «Водоканал» ММР ЗО»;

1/8 Про затвердження міської програми «Придбання матеріалів для монтажу водомірного вузла КП «Водоканал» ММР ЗО»;

1/9 Про погодження інвестиційної програми комунального підприємства «Водоканал» Мелітопольської міської ради Запорізької області на 2017 рік;

1/10 Про затвердження міської програми «Впровадження енергозберігаючих заходів на об`єктах теплопостачання міста Мелітополя»;

1/11 Про погодження інвестиційної програми товариства з обмеженою відповідальністю «Мелітопольські теплові мережі» на 2017 рік;

1/12 Про затвердження міської програми «Заходи з припинення юридичних осіб комунальної власності територіальної громади м. Мелітополя, які підлягають ліквідації»;

1/13 Про затвердження міської програми «Матеріально-технічне забезпечення Мелітопольського МВ УСБУ в Запорізькій області»;

1/14 Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Мелітополя на 2017 рік;

1/18 Про затвердження міської програми «Громадський порядок»;

1/19 Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 20.12.2016 №2/63 «Про затвердження міської програми «Утримання та благоустрій території Мелітопольського міського парку культури і відпочинку ім. Горького»;

1/20 Про затвердження міської програми «Шана ветерану»;

2. Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради VIІ скликання від 21.12.2016 № 5 «Про міський бюджет на 2017 рік»;

3. Про встановлення ліміту використання води;

4. Про ліквідацію Мелітопольської вечірньої (змінної) школи № 1 Мелітопольської міської ради Запорізької області;

5. Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІI скликання від 15.12.2016 № 3 «Про затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Мелітопольської міської ради Запорізької області на 2017 рік»;

6. Про здійснення державної регуляторної політики виконавчим комітетом Мелітопольської міської ради у 2016 році;

7. Про затвердження Статуту Мелітопольської загальноосвітньої школи II-III ступенів № 28 Запорізької області Міністерства освіти і науки України у новій редакції та втрату чинності рішення виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області від 12.08.2004 № 196/2;

8/1 Про передачу житлового будинку по бульвару 30-річчя Перемоги, 26 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ « 30-річчя Перемоги, 26»;

8/2 Про передачу житлових будинків, лічильників обліку теплової енергії «Січ-М» по вул. Героїв України, 39, 41 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ «Соняшник-39, 41»;

8/3 Про передачу житлових будинків по бульвару 30-річчя Перемоги, 2, 4, 6 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ «Уютний дворік»;

8/4 Про передачу житлового будинку по вул. Гагаріна, 1 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ «Восток-2016»;

8/5 Про передачу житлового будинку по вул. Шмідта, 17 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ «Старт 17»;

8/6 Про передачу житлового будинку по вул. Шмідта, 40 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ «Шмідта 40»;

8/7 Про передачу житлового будинку по вул . Гетьманській , 127 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ «Лідер 127»;

8/8 Про передачу житлового будинку по вул . Гагаріна, 3 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ «Гагарінське-3»;

8/9 Про передачу житлового будинку по вул. Брів-ла-Гайард, 6 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ «Арат»;

8/10 Про передачу житлового будинку по вул. Дружби, 226 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ «Будинок дружби»;

8/11 Про передачу житлового будинку по проспекту 50-річчя Перемоги, 39 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ «Оріон-39»;

8/12 Про передачу житлового будинку по вул . Казарцева, 12 з балансу КП «Житломасив» Мелітопольської міської ради в управління ОСББ « 12-й Щасливий» ;

8/13 Про клопотання щодо передачі нерухомого майна по вул. Чернишевського, 37 зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області до комунальної власності територіальної громади м. Мелітополь Запорізької області;

8/14 Про затвердження результатів продажу об`єктів комунальної власності;

9. Про внесення змін до Положення про відділ державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області, затвердженого рішенням 16 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 30.09.2016 № 8/5 «Про створення відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області»;

10. Про затвердження структури та чисельності Мелітопольської міської ради Запорізької області та її виконавчих органів, та втрату чинності рішення 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 24.02.2017 № 5;

11. Про затвердження складу виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області;

12. Про Регламент Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання;

13. Про затвердження Положення про постійні депутатські комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання та втрату чинності рішення 27 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 15.12.2016 № 1;

14. Про утворення постійних депутатських комісій Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання та затвердження голів, кількісного і персонального складу;

15. Про призначення на посаду директора КП «ТРК «Мелітополь»;

16. Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІI скликання від 16.12.2016 № 2/40 «Про затвердження Комплексної міської програми Сприяння розвитку підприємництва в місті Мелітополі Запорізької області на 2017-2018 роки».

Позовні вимоги вмотивовані тим, що відповідачами допущено порушення вимог чинного законодавства та регламенту при проведенні пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 27.04.2017 та 17.05.2017, які відбувались в присутності лише 21 депутата, які мали депутатські повноваження та міського голови. Всупереч діючому законодавству про місцеве самоврядування, за відсутності кворуму будь-яке пленарне засідання сесії міської ради, в тому числі проведене 27.04.2017 та 17.05.2017, є не повноважним. Прийняті рішення на пленарних засіданнях 31 сесії ради 27.04.2017 та 17.05.2017 за № 1/1-16 є протиправними. Позивач зазначає, що дії Мелітопольського міського голови Мінька С. А. по відкриттю, веденню та закриттю неповноважних засідань сесій є протиправними. Вважає, що дії відповідачів направлені на обмеження позивача в праві користування ухвальним голосом з усіх питань, що розглядались на пленарних засіданнях ради 27.04.2017 та 17.05.2017, до складу якої він входить, не розглянуто проект рішення який позивачем був поданий, чим порушуються права та обов`язки, визначені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Мелітопольський міськрайонний суд Запорізької області рішенням від 08.02.2019 адміністративний позов задовольнив повністю.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що позивача протиправно позбавлено права офіційно представляти виборців; пропонувати питання для розгляду їх радою; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради поправки до проектів рішень; висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою; брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на вищенаведених двох засіданнях, оскільки відсутні докази належного його повідомлення про проведення 27.04.2017 та 17.05.2017 пленарних засідань. Крім того, суд дійшов висновку, що дії Мелітопольського міського голови Мінька С. А. по відкриттю, веденню та закриттю пленарних засідань міської ради 27.04.2017 та 17.05.2017 не відповідають статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламенту Мелітопольської міської ради Запорізької області VI скликання, оскільки з протоколу № 31 засідання Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання встановлено, що міським головою не вживалось дій щодо виклику відсутніх депутатів та не переносились на іншу встановлену дату пленарні засідання 27.04.2017 та 17.05.2017 з причин недостатньої кількості депутатів. Також, суд зазначив, що відповідачами не надано належних та достовірних доказів правомірності прийнятих на 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 27.04.2017 та 17.05.2017 рішень за відсутністю кворуму. Відповідачами не аргументовано, з яких причин не було розглянуто проект рішення позивача № 12 «Про затвердження регламенту Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання», тому суд дійшов висновку, що неповноважність пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 27.04.2017 та 17.05.2017, прийняття рішень з порушенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», регламенту ради, унеможливлює продовження дії прийнятих рішень через відсутність на те правових підстав.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 28.08.2019 рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 08.02.2019 скасував та прийняв нове, яким в задоволенні позову відмовив.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Суд зазначає, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» саме відповідні ради, а не окремі депутати є представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову у зв`язку з відсутністю у позивача як депутата міської ради повноважень для звернення з позовом до суду у цій справі.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що оскаржувані засідання сесій були проведені неповноважним складом міської ради за наявності лише 21 депутата і його не повідомлено про проведення цих засідань. Наголошує на тому, що проведення засідань сесії без офіційного повідомлення його як депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області про таке проведення та обмеження щодо користування правом ухвального голосу порушує його законно надані права саме як депутата міської ради, що є підставою для їх захисту в судовому порядку. Вважає, що судом апеляційної інстанції однобічно встановлювались обставини справи.

Позиція інших учасників справи

Мелітопольська міська рада Запорізької області у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Мелітопольський міський голова Мінько С. А. відзиву на касаційну скаргу не надав.

Треті особи заяв про приєднання до касаційної скарги позивача або відзивів на неї не надали.

Рух касаційної скарги

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23.09.2019 відкрив касаційне провадження за скаргою депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1. на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019.

Ухвалою від 31.01.2020 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Як встановлено судами попередніх інстанцій, загальний склад Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання складає 42 депутати.

Відповідно до постанови Мелітопольської міської виборчої комісії від 30.10.2015 № 127 «Про реєстрацію депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області» ОСОБА_1 було зареєстровано депутатом Мелітопольської міської ради VII скликання.

Згідно з протоколом № 31 засідання Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 30.03.2017 оголошено засідання чергової сесії міської ради відкритим. Присутніх 35 депутатів міської ради. Оголошено перерву без визначення наступної дати.

05.04.2017 та 19.04.2017 відбулось продовження 31 сесії міської ради. Дані щодо реєстрації присутніх депутатів в матеріалах справи відсутні. Оголошено перерву без визначення наступної дати.

27.04.2017 та 17.05.2017 в приміщені Мелітопольської міської ради за адресою: м. Мелітополь, вул. М. Грушевського, 5, були проведені два пленарні засідання тридцять першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.

27.04.2017 на пленарному засіданні 31 сесії Мелітопольської міської ради VII скликання було обрано секретаріат, лічильну комісію, затверджено порядок денний. Серед питань порядку денного під номером 12 був внесений проект рішення позивача «Про затвердження Регламенту Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання» в редакції, розробленою позивачем. З питань порядку денного було проголосовано за всі проекти рішень разом зі змінами, крім проектів рішень №№ 5, 9, 10, 11 та проекту рішення № 12, автором якого був позивач. У протоколі пленарного засідання 27.04.2017 міської ради наведенні рішення, які затвердженні. Головуючим (відповідачем по справі) оголошено перерву без визначення наступної дати.

17.05.2017 на пленарному засіданні 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання було до внесено до порядку денного проекти рішень: про затвердження структури та чисельності Мелітопольської міської ради Запорізької області та її виконавчих органів, та втрату чинності рішення 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 24.02.2017 № 5; про затвердження складу виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області; про Регламент Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання; про затвердження Положення про постійні депутатські комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання та втрату чинності рішення 27 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 15.12.2016 №1; про утворення постійних депутатських комісій Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання та затвердження голів, кількісного і персонального складу; про призначення на посаду директора КП «ТРК «Мелітополь»; про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІI скликання від 16.12.2016 № 2/40 «Про затвердження Комплексної міської програми «Сприяння розвитку підприємництва в місті Мелітополі Запорізької області на 2017-2018 роки».

Після голосування вказані проекти рішень були затвердженні. Мелітопольським міським головою Міньком С. А. оголошено перерву без визначення наступної дати.

Далі депутати збирались 13.06.2017 та 26.06.2017, після чого Мелітопольським міським головою Міньком С. А. було оголошено про закриття чергової 31 сесії міської ради.

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду апеляційної інстанції не відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є прийнятні з огляду на таке.

За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частин першої та третьої статті 5 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частиною третьою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Частиною першою статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частин першої, дванадцятої та п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Приписами статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону України від 11.07.2002 № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Статтею 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради. У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З аналізу наведених вимог законодавства слідує, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Слід зазначити, що цією нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.

Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Така правова позиція міститься, зокрема, в постанові Верховного Суду від 01.03.2018 у справі № 911/2173/17, де зазначено, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах, що нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці (що оскарженими рішеннями Мелітопольської міської ради права та охоронювані законом інтереси позивача не порушені).

Разом із цим, колегія суддів звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції, мотивуючи своє рішення тим, що позивач як депутат міської ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах (відсутністю порушеного права чи охоронюваного законом інтересу позивача спірними рішення міської ради) не взяв до уваги наступного.

Так, у даному випадку, позивач, окрім оскарження рішень Мелітопольської міської ради заявляє вимоги про визнання протиправними дій відповідачів щодо відкриття, проведення та закриття пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 27.04.2017 та 17.05.2017.

Зазначені вимоги позивач обґрунтовує допущеними відповідачами порушеннями процедурних питань, у тому числі стосовно до порядку повідомлення позивача про дату та час засідання сесій, наслідком чого є порушення прав позивача як депутата.

Оскільки вказаний спір стосується процедурних питань, то позивач має право на звернення до суду з таким позовом.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 320/10422/15-а, від 26.09.2019 у справі № 320/9766/15-а, від 06.11.2019 у справі № 2340/3539/18.

У касаційній скарзі позивач також посилається на допущення відповідачами вищевказаних порушень.

При цьому, колегія суддів ураховує те, що за приписами частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутати місцевих рад наділені, зокрема, правом офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах та брати участь в їх роботі.

Проте, суд апеляційної інстанції не дав оцінку зазначеним доводам та не встановив чи було повідомлено позивача про дату та час засідання сесій Мелітопольської міської ради, у який строк та спосіб.

Встановлення вищевказаних обставин має значення для правильного вирішення справи.

Разом з цим, Верховний Суд зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для скасування судового рішення апеляційного суду з направленням справи на новий апеляційний розгляд.

Частиною другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019 у справі № 320/7969/17 скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду