Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.02.2018 року у справі №822/1186/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 липня 2019 року

Київ

справа №822/1186/16

провадження №К/9901/24450/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Губської О. А., Данилевич Н. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури до Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради, Департаменту житлово-комунального господарства Кам`янець-Подільської міської ради, за участю третьої особи - Державної екологічної інспекції в Хмельницькій області, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Сушка О. О., суддів: Залімського І. Г., Смілянця Е. С.

І. Суть спору

1. У червні 2016 року керівник Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури звернувсь до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради, Департаменту житлово-комунального господарства Кам`янець-Подільської міської ради, за участю третьої особи - Державної екологічної інспекції в Хмельницькій області, в якому просив:

1.1. визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати рішення Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 18 лютого 2016 року № 205 "Про затвердження актів обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню", в частині затвердження акту комісійного обстеження від 11 лютого 2016 року № 13 та надання дозволу представнику виконавця робіт по видаленню зазначених в акті № 13 зелених насаджень;

1.2. зобов`язати Департамент житлово-комунального господарства видати ордери на видалення вказаних дерев;

1.3. визнати протиправним та скасувати ордер на видалення зелених насаджень від 09 березня 2016 року.

2. В обґрунтування позову зазначає, що згідно зі статтею 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

2.1. Вказує, що Кам`янець-Подільська місцева прокуратура встановила прийняття Виконавчим комітетом Кам`янець-Подільської міської ради рішення від 18 лютого 2016 року № 205 та видачу Департаментом житлово-комунального господарства ордеру на видалення зелених насаджень, що призвело до порушень відповідачами вимог законодавства, охоронного зобов`язання, вийшовши за межі своїх повноважень.

2.2. Позивач стверджує, що питання дотримання вимог природоохоронного законодавства у зв`язку з наданням дозволу на знесення зелених насаджень в межах міста Кам`янець-Подільського, на території геологічної пам`ятки природи загальнодержавного значення "Смотрицький каньйон" перевірялось Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області. Під час проведення перевірки встановлено, що на території міста Кам`янець-Подільського, в межах геологічної пам`ятки природи загальнодержавного значення "Смотрицький каньйон" проведено рубку зелених насаджень. Такі роботи проводились без затвердженого проекту оцінки впливу (екологічної експертизи) та без встановлених лімітів на використання природних ресурсів у межах зазначеного об`єкту природно-заповідного фонду. За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 22 квітня 2016 року, протокол про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 91 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП),

2.3. Крім того складено польову перелікову відомість знесених зелених насаджень та проведено розрахунок шкоди, заподіяної порушенням законодавства про природно-заповідний фонд.

2.4. Вважаючи, що рішення Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 18 лютого 2016 року № 205 порушує встановлений законодавством порядок, створює передумови для знищення охоронюваних державою об`єктів природно-заповідного фонду, внаслідок чого порушено інтереси держави, керівник Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури звернувсь до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Постановою Ради Міністрів УРСР від 21 березня 1984 року каньйон р. Смотрич, на відрізку від с. Цибулівка до с. Голосків включено до переліку пам`яток природи Республіканського значення, тобто визнано заповідним об`єктом, на який видано охоронне зобов`язання.

4. 16 червня 1992 року Верховною Радою України прийнято постанову "Про введення в дію Закону України "Про природно-заповідний фонд України", згідно з якою державні заказники, пам`ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва республіканського значення слід вважати відповідно заказниками, пам`ятками природи, ботанічними садами, дендрологічними парками, зоологічними парками, парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення.

5. Відповідно до охоронного зобов`язання від 06 грудня 2012 року № ППР-150-576 на даний об`єкт, на території пам`ятки природи загальнодержавного значення забороняється проведення господарської діяльності, яка може спричинити шкоду пам`ятці природи та порушити екологічну рівновагу; геологорозвідувальні роботи; здійснення господарської та іншої діяльності за декларативним принципом; будівництво капітальних споруд; будь-яке засмічення та забруднення території пам`ятки природи; знищення та пошкодження дерев, чагарників та трав`янистої рослинності; надання земельних ділянок під забудову.

6. 11 лютого 2016 року комісією Кам`янець-Подільської міської ради проведено обстеження зелених насаджень на об`єкті природно-заповідного фонду, а саме в каньйоні р. Смотрич, на відрізку від кладки під Новопланівським мостом до шлюзів та визначено зелені насадження, що підлягають видаленню.

7. Так, 18 лютого 2016 року Виконавчим комітетом Кам`янець-Подільської міської ради ухвалено рішення № 205, яким затверджено акт обстеження зелених насаджень від 11 грудня 2016 року № 13 з необхідністю видачі ордера на видалення зелених насаджень самосійних дерев не більше як 5 см в діаметрі, які ростуть в каньйоні річки Смотрич на відрізку накладки під Новопланівським мостом до шлюзів.

8. 09 березня 2016 року видано ордер на видалення зелених насаджень відповідно до договору, термін видалення встановлено до 09 квітня 2016 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі.

10. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою в позові відмовлено.

11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 18 лютого 2016 року № 205 "Про затвердження актів обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню" прийнято поза межами повноважень, без дотримання порядку та не у спосіб, передбачений чинним законодавством.

12. Вінницький апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові, прийшов до висновку про відсутність чітких меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в каньйоні річки Смотрич, оскільки лише після винесення меж в натурі геологічної пам`ятки природи загальнодержавного значення "Смотрицький каньйон" можна буде встановити належність даної території до природно-заповідного фонду. Таким чином суд дійшов висновку, що абсолютно неможливо стверджувати про видалення самосіву саме в межах природно-заповідного фонду, оскільки таких меж не існує.

IV. Касаційне оскарження

13. У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

14. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції, що "Смотрицький каньйон" відповідно до охоронного зобов`язання від 06 грудня 2012 року № ППР-15-576 передано під охорону Департаменту житлової політики доріг та інфраструктури Кам`янець-Подільської міської ради, який зобов`язався зберігати його та дотримуватись екологічних вимог при використанні природних ресурсів. Жодних висновків екологічної експертизи та обґрунтувань щодо доцільності проведення вирубки деревно-чагарникової рослинності в межах геологічної пам`ятки природи та її охоронних зон Виконавчим комітетом Кам`янець-Подільської міської ради перед ухваленням оскаржуваного рішення не отримано, незважаючи на обов`язковість проведення державної екологічної експертизи.

14.1. Вказує, що суд апеляційної інстанції посилається в своїй постанові на неприпустимість засмічення та забруднення території пам`ятки природи, що визначено в охоронному зобов`язанні від 06 грудня 2012 року, водночас не приймає до уваги пряму заборону знищення та пошкодження дерев, чагарників та трав`янистої рослинності визначену цим же охоронним зобов`язанням.

15. В свою чергу, представник Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

16. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

17. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

18. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

22. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

24. Відповідно до частини третьої статті 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" у порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам, організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством - на пільгових умовах.

25. Пунктом 7 частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що до відання виконавчих органів місцевих рад відноситься організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку населення.

26. Приписами статті 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" передбачено, що охороні та відновленню підлягають усі зелені насадження в межах населених пунктів під час проведення будь-якої діяльності, крім зелених насаджень, які висаджені або виросли самосівом в охоронних зонах повітряних і кабельних ліній, трансформаторних підстанцій, розподільних пунктів і пристроїв.

Охорона, утримання та відновлення зелених насаджень на об`єктах благоустрою, а також видалення дерев, які виросли самосівом, здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів залежно від підпорядкування об`єкта благоустрою, а на земельних ділянках, переданих у власність, наданих у постійне користування або в оренду, - за рахунок коштів їх власників або користувачів відповідно до нормативів, затверджених у встановленому порядку.

Видалення дерев, кущів, газонів і квітників здійснюється в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

Документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, отримані відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є підставою для видалення зелених насаджень після обстеження земельної ділянки та складання акта обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню. У цьому разі видалення зелених насаджень не потребує дозволу (ордера). Відновна вартість визначається на підставі акта обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню, та сплачується до прийняття об`єкта в експлуатацію. Розмір відновної вартості видалених зелених насаджень зменшується на суму, передбачену проектною документацією на озеленення території.

Негайне видалення пошкоджених дерев або кущів (їх частин) може здійснюватися підприємствами, установами, організаціями або громадянами в разі, якщо стан таких пошкоджених зелених насаджень загрожує життю, здоров`ю громадян, а також майну громадян та/або юридичних осіб.

У містах та інших населених пунктах ведеться облік зелених насаджень та складається їх реєстр за видовим складом та віком.

Облік зелених насаджень проводиться органами місцевого самоврядування.

Правила утримання зелених насаджень міст та інших населених пунктів затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, за погодженням із заінтересованими центральними органами виконавчої влади.

27. За змістом статті 28 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" на території пам`яток природи забороняється будь-яка діяльність, що загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни первісного їх стану. Власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених пам`ятками природи, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

28. При цьому, згідно з частиною четвертою статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

29. В силу частини першої статті 25 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.

30. Відповідно до частини другої статті 47 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою:

а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;

б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;

в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини;

г) проведення науково-дослідних робіт;

ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;

д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

VI. Позиція Верховного Суду

31. З матеріалів справи вбачається, що об`єкт природно-заповідного фонду - "Смотрицький каньйон" передано під охорону Департаменту житлової політики доріг та інфраструктури Кам`янець-Подільської міської ради, який зобов`язався зберігати його та дотримуватись екологічних вимог при використанні природних ресурсів згідно зі статтею 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", в якій вказано, що використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов`язкових екологічних вимог, однією з яких є збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні.

32. З огляду на приписи статті 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" законодавець розмежовує загальне та спеціальне використання природних ресурсів. Зі змісту наведеної норми вбачається, що до ознак, які характеризують спеціальне природокористування, віднесено: надання природних ресурсів у користування чи оренду; мета, з якою воно здійснюється (переважно виробничо-господарська); спеціальний дозвіл на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів; використання природних ресурсів за цільовим призначенням; здійснюється за плату; переважне використання технічних пристроїв і споруд.

33. Так, рішенням Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 18 лютого 2016 року № 205 затверджено акти обстеження зелених насаджень та надано дозвіл на видалення самосіву діаметром до 5 см, а також сухостійних, аварійних та фаутних дерев.

34. Отже, оскаржуване рішення стосується виключно видалення самосіву, тобто санітарної очистки в межах території населеного пункту. При цьому не передбачається подальше використання деревини у виробничо-господарській діяльності.

35. Повноваження ж Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради, зокрема, у сфері поводження із зеленим насадженнями, які є об`єктами благоустрою населених пунктів, встановлені в пункті 7 частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

36. Доводи стосовно того, що рішенням Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 18 лютого 2016 року № 205 фактично здійснено спеціальне використання природних ресурсів без затверджених лімітів, спростовуються приписами статті 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та Порядком видалення дерев, кущів, газонів та квітників у населених пунктах, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2006 року № 1045, в яких чітко врегульовано, що видалення самосіву діаметром до 5 см, а також аварійних, сухостійних та фаутних дерев не потребує проведення попередніх екологічних експертиз або затвердження спеціальних лімітів.

37. Слід зазначити, що відповідно до пункту 3.2. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25 лютого 2013 року № 65, до охоронного зобов`язання додаються завірені в установленому законодавством порядку уповноваженим органом копії картографічних оглядових матеріалів меж території, що передається під охорону.

38. В свою чергу, Департаментом екології та природних ресурсів не надано жодних документів про межі об`єкту природно-заповідного фонду, відсутні також і картографічні оглядові матеріали меж.

39. Відповідно до вимог частини четвертої статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України",частини першої статті 25 та частини другої статті 47 Закону України "Про землеустрій" встановлено спосіб визначення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду України - їх межі визначаються за проектами землеустрою.

40. Однак, у зв`язку з відсутністю вказаної документації неможливо встановити, що обстеження відбулось саме на об`єкті природно-заповідного фонду.

41. Факт відсутності меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в каньйоні річки Смотрич підтверджується листом Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації від 11 січня 2017 року № 03-2/106, в якому зазначено, що лише після винесення меж в натурі геологічної пам`ятки природи загальнодержавного значення "Смотрицький каньйон" можна буде встановити належність даної території до природно-заповідного фонду.

42. Таким чином Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про неможливість однозначно стверджувати, що оскаржуване рішення, стосується видалення самосіву саме в межах природно-заповідного фонду, оскільки таких меж не існує.

43. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

44. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

45. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

46. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області залишити без задоволення.

2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. А. Губська

Н. А. Данилевич