Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.02.2020 року у справі №400/3201/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2021 року

м. Київ

справа № 400/3201/19

адміністративне провадження № К/9901/3070/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л. Л.,

суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 400/3201/19

за позовом Заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Одеської області на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2019 року, прийняту у складі судді Мороза А. О. та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року у складі колегії суддів: головуючого судді Кравця О. О., суддів Домусчі С. Д., Коваля М. П.,

встановив:

Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 (далі - позивач, прокурор) звернувся з позовом до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі - відповідач), в якому просить суд визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 18 березня 2019 року № 52 "Про затвердження детального плану частини території с. Коблеве для розміщення, спорудження (будівництва) та обслуговування інших об'єктів стаціонарної рекреації та для розміщення, будівництва та експлуатації гідротехнічних, гідрометричних, лінійних, протиерозійних та захисних протизсувних споруд" (далі - Рішення).

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року позовну заяву залишено без руху, в зв'язку з її невідповідністю вимогам, встановленим статтями 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року позовну заяву було повернуто.

У касаційній скарзі заявлено вимогу про скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги та залишення судових рішень без змін, оскільки відсутні підстави для їх скасування.

Як встановлено, Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року апеляційну скаргу залишено без руху у зв'язку з тим, що надані позивачем обґрунтування на підтвердження своїх доводів, не підтверджують факту наявності у позивача права оскаржити нормативно-правовий акт, з огляду на те, що позивачем не доведено, що він є особою, щодо якої застосовано акт або особою, яка є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

22 жовтня 2019 року на виконання вимог зазначеної ухвали від позивача надійшли пояснення, відповідно до яких право вирішувати, які саме заходи необхідно вживати для захисту прибережної захисної смуги належить, у першу чергу, національній владі, а тому позовом, пред'явленим прокурором у порядку адміністративного судочинства, не порушено ст. 1 протоколу Першого до Конвенції (п. п. 87,92,93). Крім того, у цій справі, прокурор виступає не як альтернативний, а єдино можливий суб'єкт звернення до суду з метою захисту інтересів держави - прав об'єднаної територіальної громади на територію пляжної зони, від неправомірних дій органу, який відповідно до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування" зобов'язаний діяти в її інтересах.

Проте, суд першої інстанції дійшов висновку, що зазначені в ухвалі суду недоліки апеляційної скарги в наданий строк позивач не усунув.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною 3 статті 5 КАС передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами 3 , 4 статті 53 КАС, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених частинами 3 , 4 статті 53 КАС.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, другої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина в суді, представництво якого полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень можна зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція України та закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Приміром, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об'єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з'ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що без обґрунтування наявності або загрози порушень економічних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області, що вчиняються у відносинах з державою, та що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган місцевого самоврядування - прокурор не може звертатись до суду з даним позовом.

Проте, суди не звернули уваги та не надали оцінки доводам прокурора відносно того, що прокурор подає цей позов як самостійний позивач, що передбачено статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та статтею 53 КАС України.

Крім того, прокурор в позові обґрунтовує, що порушення інтересів держави він вбачає у тому, що прийняття оскаржуваного рішення унеможливлює реалізацію державою єдиної політики щодо забезпечення охорони, відтворення та сталого використання територій прибережних захисних смуг морів.

Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили судові рішення з порушенням норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить задовольнити, а рішення судів скасувати з направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу Прокуратури Київської області задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2019 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року у справі № 400/3201/19 скасувати з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ. Л. Мороз А. Ю. Бучик Л. В. Тацій