Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.01.2019 року у справі №820/3089/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 820/3089/17

адміністративне провадження № К/9901/69113/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л. О.,

суддів: Загороднюка А. Г., Соколова В. М.,

за участю:

секретаря судового засідання Кисличенко О. В.,

представника позивача - Кутько Г. С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/3089/17

за позовом Українського державного університету залізничного транспорту до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування вимоги

за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року, постановлене суддею Шляховою О. М.

та постанову Харківського апеляційного адміністартивного суду від 20 листопада 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Русанової В. Б., суддів Присяжнюк О. В., Курило Л. В.

на додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року, постановлене суддею Шляховою О. М.

та постанову Харківського апеляційного адміністартивного суду від 20 листопада 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Русанової В. Б., суддів Присяжнюк О. В., Курило Л. В.

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2017 року Український державний університет залізничного транспорту (надалі - позивач, університет, УкрДУЗТ), звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), у якому просив:

1.1. скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби у №20-03-25-4500 від 05 травня 2017 року щодо усунення порушень законодавства.

2. В обґрунтування позову зазначив, що позивачем не порушено вимог законодавства щодо використання бюджетних коштів, вимога не конкретизована, ґрунтується на припущеннях, порушує права та законні інтереси позивача, та оскільки вимога є обов'язковою до виконання, тому просить її скасувати.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, позов УкрДУЗТ задоволено:

3.1. скасовано вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби №20-03-25-4500 від 05 липня 2017 року щодо усунення порушень законодавства, винесену відносно УкрДУЗТ;

3.2. стягнуто на користь УкрДУЗТ судовий збір розмірі 1600,00 гривень за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимога, є індивідуально-правовим актом, породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, має обов'язковий характер, її невиконання є підставою ініціювання розгляду питання про розірвання контракту з керівником, а тому може бути оскаржена в судовому порядку. Суди дішли висновку, що зазначені у вимозі порушення не доведені належними доказами, а вимога є не конкретизованою, та не містить визначення способу усунення порушень.

5. УкрДУЗТ звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із заявою, в якій просив вирішити питання розподілу судових витрат за проведення експертного дослідження на суму 52080,00 грн, оскільки при прийнятті судового рішення у цій справі 07 серпня 2018 року зазначене питання вирішено не було.

6. Додатковим судовим рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, клопотання УкрДУЗТ задоволено та стягнуто з Північно-східного офісу Держаудитслужби за рахунок бюджетних асигнувань на користь УкрДУЗТ понесені судові витрати, пов'язані з оплатою та проведенням експертного дослідження у розмірі 52080 грн.

7. Задовольняючи клопотання УкрДУЗТ, суд першої інстанції з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року про призначення судово-економічної експертизи по справі № 820/3089/17 відповідачем не оскаржувалася, рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року у цій справі не вирішено питання розподілу судових витрат, пов'язаних із проведенням експертизи, клопотання про зменшення витрат на проведення експертизи відповідачем не заявлено ні до суду першої, ні до суду апеляційної інстанції, доказів не співмірності таких витрат відповідачем не надано, позивачем документально підтверджено понесені ним витрати на проведення судової експертизи, а тому є підстави для стягнення витрат, пов'язаних з проведенням експертизи за рахунок відповідача на користь позивача.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

8.26 грудня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Північно-східного офісу Держаудитслужби, у якій скаржник просить:

8.1. скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року і ухвалити нове рішення у справі, яким у задоволенні позовних вимог відмовити;

8.2. скасувати додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року і ухвалити нове рішення у справі, яким у задоволенні клопотання Українського державного університету залізничного транспорту щодо винесення додаткового судового рішення стосовно повернення судових витрат в частині витрат за проведення експертного дослідження відмовити.

9. У касаційній скарзі скаржник вважає, що вимога складена з дотриманням вимог Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, вибір способу усунення виявлених ревізією порушень чинним законодавством покладено на посадових осіб позивача, а тому вимога не містить конкретних вимог щодо способу їх усунення порушення.

Вказує на порушення законодавства на загальну суму 453079,05 грн, що відображені в акті ревізії.

9.1. Стосовно суті оскаржуваних вимог скаржник указує, що по пункту 1 цих вимог документальною ревізією встановлено, що в 2014/2015 та 2015/2016 навчальних роках нарахування і виплата заробітної плати 44 науково-педагогічним працівникам 12 кафедр УкрДУЗТ та Краснолиманської філії проводилися за умови не виконання ними у повному обсязі основних видів методичної, наукової, навчально-виховної та організаційної роботи, визначеної на відповідні навчальні роки та призвело до зайвого використання бюджетних коштів на виплату заробітної плати в загальній сумі 94674,83 грн. Скаржник зауважує, що під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій надав усі документи, які підтверджують виявлені під час ревізії порушення (а саме: Довідки про необґрунтовано нараховану та виплачену заробітну плату науково-педагогічним працівникам при виконанні не в повному обсязі методичної, наукової та організаційної роботи УкрДУЗТ за 2014/2015 та 2015/2016 навчальні роки згідно реєстру, копії індивідуальних планів згідно з реєстром та довідки про співставлення планового і фактичного відпрацювання норми тривалості робочого часу згідно з реєстром в Додатках 63-65 до акту, копії посадових інструкцій завідувачів кафедр згідно реєстру у Додатку 66 до акту, пояснення завідувачів кафедр та директора Краснолиманської філії згідно з реєстром у Додатку 67 до акту), доводів наявність виявлених порушень з посиланням на норми закону, але суди не взяли це до уваги та не оцінили подані скаржником докази та доводи, у зв'язку з чим зробили помилкові висновки.

9.2. По пункту 2 оскаржуваних вимог скаржник зауважує, що в ході ревізії з метою перевірки наявності фактів оплати праці за невідпрацьований час шляхом співставлення інформації у відповідях лікувальних установ на запити Північно-східного офісу Держаудитслужби з даними табелів обліку робочого часу та особових карток по нарахуванню заробітної плати встановлено, що за період тимчасової непрацездатності у зв'язку з хворобою працівників університету їм здійснювалося нарахування та виплата заробітної плати. Внаслідок допущених порушень університету завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 2203,53 грн. Наявність листків непрацездатності підтверджує факт звернення працівників до лікувальних закладів за наданням допомоги у зв'язку з хворобою та їх тимчасову непрацездатність підтверджено лікарем після особистого огляду хворого. Зазначені листки непрацездатності засвідчені печатками лікарів, зареєстровані в книгах реєстрації лікувальних установ, видані працівникам підприємства, проте до бухгалтерії не здані, а отже позивачем у табелі робочого часу внесено недостовірні дані, на підставі яких необґрунтовано виплачено заробітну плату у період непрацездатності зазначених осіб.

9.3. По пункту 3 оскаржуваних вимог скаржник указує, що ревізією встановлено, що внаслідок проведення Університетом заходів передбачених постановами КМУ від
01.03.2014 № 65 "Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету" та від 11.10.2016 № 710 "Про ефективне використання державних коштів" в Університеті, що є установою, яка фінансується з державного бюджету, за розпорядженням проректора з науково-педагогічної роботи ОСОБА_1 від 12.03.2014 № 1 припинено використання усіх легкових автомобілів, окрім автомобіля Nissan Maxima державний номер НОМЕР_1. На виконання вищезазначеного розпорядження по Краснолиманській філії УкрДУЗТ припинено використання автомобіля ГАЗ 3110, державний номер НОМЕР_2. Однак, не зважаючи на припинення роботи зазначеного автомобіля, у період з 01.04.2014 по 01.06.2017 по Краснолиманській філії УкрДУЗТ утримувалася 1 ставка водія, яку впродовж зазначеного періоду займав ОСОБА_2, що отримував заробітну плату відповідно до посадового окладу водія в повному обсязі. Зазначеному працівнику нараховано і сплачено заробітної плати в загальній сумі 63089,66 грн, на яку нараховано та перераховано єдиного внеску в сумі 18030,96 грн, внаслідок чого Університету завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 81120,62 грн. Скаржник стверджує, що при розгляді справи в попередніх інстанціях Північно-східного офісу Держаудитслужби надав всі підтверджуючі документи, які свідчать про наявність виявлених порушень.

Переведення водія на посаду електромонтера 3-го розряду за сумісництвом на 0,5 ставки не підтверджується жодним документом особової справи працівника, яка додана до матеріалів ревізії. До того ж, наголошує скаржник, експерти при проведенні судово-економічної експертизи не зверталися до Офісу за додатками до акту ревізії, а тому зробили хибні висновки не маючи належних документів.

9.4. По пункту 4 даних вимог скаржник зазначає, що ревізією з питання обґрунтованості та правильності нарахування заробітної плати зовнішнім сумісникам встановлено, що у період з 01.03.2014 по 01.04.2015 на посаді завідувача кафедри "Фізика" УкрДУЗТ за сумісництвом працював ОСОБА_3, який за основним місцем роботи обіймав посаду декана фізичного факультету Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Графік роботи ОСОБА_4, який містить зазначення періоду роботи з понеділка по п'ятницю становив з 8.30 год. до 17.30 год. з перервою з 12.30 год до 13-ї год. та збігається з графіком роботи в УкрДУЗТ, визначеним Правилами трудового розпорядку, що унеможливлює виконання ним обов'язків завідувача кафедри "Фізика" за сумісництвом" та порушує законодавчі обмеження, внаслідок чого Університету завдано матеріальної шкоди (збитків) га загальну суму 51 390 грн. На думку скаржника, суди не дослідили належним чином надані відповідачем документи з цього питання та зробили помилкові висновки, що в акті ревізії невідпрацьований фактично час не визначений. Однак співставленням часу, відпрацьованого ОСОБА_3 в УкрДУЗТ з даними, отриманими на запит з основного місця роботи зазначеного працівника, встановлено збіг робочого часу по з години в день з березня 2014 по березень 2015 року, зазначений в акті як невідпрацьований.

9.5. По пункту 6 оскаржуваних вимог скаржник зауважує, що документальною ревізією дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті премій, інших заохочувальних та компенсаційних виплат встановлено, що працівникам УкрДУЗТ в жовтні 2015 року виплачена премія з нагоди 85-річчя дня заснування університету в загальній сумі 15300 грн за рахунок коштів, отриманих від Державного підприємства "Придніпровська залізниця" без нарахування з отриманих коштів ЄВС, як то передбачено частиною 2 статті 9 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування". Внаслідок допущеного порушення університетом завищено касові і фактичні видатки у Звіті про надходження та використання коштів, отриманих як плата за послуги (формі № 4-1д) за 2015 рік по КПКВ 2201160, за КЕКВ 2282 на суму 5553,90 грн, що є порушенням вимог пункту 1.2 Порядку № 44 (зі змінами), пункту 12.3 Порядку № 1407 та ~law23~ (із змінами). При цьому, скаржник наголошує, що скасувавши оскаржувані вимоги в цілому судами попередніх інстанції не надано оцінки доказам та доводам відповідача з цього питання, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції взагалі не містить жодних мотивів чи обґрунтувань незаконності вимог у цій частині.

9.6. По пункту 7 оскаржуваних вимог скаржник посилається на встановлене документальною ревізією порушення університетом норм частини 1 статті 3 та частини 2 статті 23 Бюджетного кодексу України, у зв'язку із не перерахуванням в дохід державного бюджету компенсації середнього заробітку за листопад - грудень 2015 року в сумі 8960,12 грн, яка відшкодована УПСЗН Московського району Харківської міської ради (відповідно до виписки казначейства за 04.05.2017) в травні 2017 року за попередній бюджетний період (оскільки кошти надійшли від УПСЗН в 2017 році на відшкодування витрат за 2015 рік). Приймаючи до уваги, що відповідно до вимог частини 12 статті 23 Бюджетного кодексу України усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного року, то ця сума мала б бути в обов'язковому порядку перерахованою бухгалтерією університету в дохід державного бюджету.

9.7. По пункту 8 оскаржуваних вимог скаржник зазначає, що проведеною суцільною документальною ревізією повноти і своєчасності перерахування до бюджету сум заробітної плати, утриманої за попередні періоди, встановлено, що заробітна плата, утримана з працівників університету за попередні бюджетні періоди з відповідними нарахуваннями на неї, не була перерахована в дохід державного бюджету, внаслідок, чого державним бюджетом за період з 01.03.2014 по 01.06.2017 недоотримано коштів в загальній сумі 104813,20 грн чим завдано матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму. Зазначене є порушенням частини 1 статті 3, частини 2 статті 56 Бюджетного кодексу України, пункту 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов'язань бюджетних установ. Також бухгалтерією університету порушено визначений законодавством порядок повернення коштів, зайво виплачених внаслідок не лічильної помилки, та проведено відрахування із заробітної плати працівників без їх згоди та без наказу ректора.

9.8. По пункту 9 оскаржуваних вимог скаржник посилається на встановлення документальною ревізією фактів оплати УкрДУЗТ завищених вартості чи обсягу комунальних послуг та енергоносіїв за період з 01.03.2014 по 01.03.2017 на підставі договорів про закупівлю послуг за державні кошти. Так, ревізією встановлено порушення університетом пункту 3.21 Правил приймання стічних вод № 321, пункту 4.10. Правил № 190, пункту 7.3 ДСТУ 3013-95 Правил № 321 та умов договору з КП "Харківводоканал" в частині застосування коефіцієнтів стоку відповідно до щомісячних довідок по нарахуванню та сплаті абонента, актів здачі-приймання наданих послуг з водопостачання та водовідведення, казначейських виписок та платіжних документів, зайво сплачено за послуги водовідведення коштів в загальній сумі 4272,86 грн.

9.9. По пунктах 10,11 оскаржуваних вимог скаржник зазначає, що документальною ревізією встановлено використання в їдальні УкрДУЗТ начінок, термін вживання яких минув, у процесі приготування пиріжків наступного дня, що заборонено вимогами СанПиН 42-123-4117-86 "Условия, сроки хранения особо скоропортящихся продуктов", затверджених Міністерством охорони здоров'я СРСР та Міністерством торгівлі СРСР від 19.03.1991 зі змінами та доповненнями внесеними відповідно до Постанови Головного державного санітарного лікаря України від 23.01.2006 № 2 (п. 149 таблиці) (далі - СанПиН 42-123-4117-86). Вважає, що відсутність контролю за якістю продуктів харчування призвело до використання у процесі приготування готових страв (пиріжків) напівфабрикатів з вичерпаним терміном придатності на суму 229,33 грн, що суперечить вимогам СанПиН 42-123-4117-86 та завдало матеріальну шкоду (збитків) університету на загальну суму 229,33грн. Крім того, скаржник посилається на встановлений ревізією факт про необґрунтоване списання продуктів харчування на загальну суму 2 253,97 грн.

9.10. По пункту 12 оскаржуваних вимог скаржник посилається на те, що в порушення частини 1 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" станом на 26 квітня 2017 року та 18 травня 2017 року встановлена нестача продуктів харчування у матеріально-відповідальної особи в. о. завідувача їдальнею ОСОБА_5 на загальну суму 2 617,56 грн.

9.11. По пункту 13 оскаржуваних вимог скаржник зазначає, що в порушення вимог п.п. 7, 8 статті 13 та пункту 4 статті 23 Бюджетного кодексу України, п. п. 20,23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28 лютого 2002 року № 228 Університетом проведено покриття витрат сторонніх фізичних осіб за період з 01 березня 2014 року по 01 січня 2017 року з надання платних освітніх послуг на загальну суму 64096,32 грн.

9.12. Одночасно скаржник вказує, що у суду першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції не було підстав для прийняття додаткового рішення, оскільки рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року у цій справі судом вирішено питання розподілу судових витрат.

10.08 січня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Мороз Л. Л., суддів Гімона М. М., Кравчук В. М.

11. Суддею-доповідачем Мороз Л. Л. та суддями Гімон М. М., Кравчук В. М. заявлено самовідводи, які обґрунтовані порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, а саме, без урахування спеціалізації.

12. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2019 року задоволено заяви суддів Мороз Л. Л., Гімона М. М., Кравчука В. М. про самовідвід. Відведено суддів Мороз Л. Л., Гімона М. М., Кравчука В. М. від участі у розгляді вищевказаної касаційної скарги.

13.21 січня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Хохуляк В. В., суддів Бившева Л. І., Шипуліна Т. М.

14. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року прийнято до розгляду касаційну скаргу та відкрито у ній касаційне провадження.

15. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2020 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року № 69/0/78-20 у зв'язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Хохуляка В. В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л. О., судді Загороднюк А. Г., Соколов В. М.

16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л. О. від 28 серпня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

17. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л. О. від 17 вересня 2020 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні.

Позиція інших учасників справи

18.04 березня 2019 року від УкрДУЗТ надійшов відзив на касаційну скаргу, де позивач посилається на безпідставність доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняті судами попередніх інстанцій залишити без змін. Університет наголошує, що фактично касаційна скарга є дослівним відтворенням (компіляцією) змісту апеляційної скарги проведення та заперечень проти позовної заяви, які надавалися відповідачем до судів першої та апеляційної інстанцій. Вважають, що ці доводи ретельно були перевірені судами передніх інстанцій, які прийняли законні та обґрунтовані рішення як по суті позовних вимог так і в частині ухвалення додаткового рішення суду щодо розподілу судових витрат, понесених УкрДУЗТ у зв'язку із проведенням судово-економічної експертизи.

Установлені судами фактичні обставини справи

19. Відповідно до п. 2.1 плану контрольно-ревізійної роботи Державної аудиторської служби України на І квартал 2017 року та п. 1.1.1.1 плану контрольно-ревізійної роботи Північно-східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2017 року, на підставі направлення на проведення ревізії від 27 березня 2017 року № 375, виданого начальником Північно-східного офісу Держаудитслужби, головним державним фінансовим інспектором Хілинською О. А. проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Українського державного університету залізничного транспорту за період з 01 березня 2014 року по 01 червня 2017 року.

20. Ревізію проведено з 27 березня 2017 року по 12 червня 2017 року у відповідності до питань програми ревізії, на підставі пункту 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (зі змінами), ревізія фінансово-господарської діяльності Українського державного університету залізничного транспорту зупинялась з 03 травня 2017 року по 17 травня 2017 року та з 24 травня 2017 року по 08 червня 2017 року у зв'язку з необхідністю проведення зустрічних звірок.

21. За результатами ревізії позивача Північно-східним офісом Держаудитслужби складено Акт №03-11/06 від 19 червня 2017 року планової ревізії фінансово-господарської діяльності Українського державного університету залізничного транспорту за період з 01 березня 2014 року по 01 червня 2017 року.

22. З висновками акту ревізії Український державний університет залізничного транспорту не погодився та із супровідним листом № 01-21/51 від 30 червня 2018 року подав на акт ревізії заперечення. Північно-східний офіс Держаудитслужби розглянув надані заперечення та своїм листом № 20-03-25/4350 від 30 червня 2017 року надав Висновки на заперечення від 30 червня 2017 року, затверджені начальником Північно-східного офісу Держаудитслужби Ю. В. Єфімовим, згідно яких заперечення позивача не приймаються.

23. Північно-східним офісом Держаудитслужби було направлено на адресу позивача вимоги № 20-03-25-4500 від 05 липня 2017 року щодо усунення порушень законодавства, якою визначено 13 встановлених під час ревізії і не усунутих порушень законодавства на загальну суму 453 079,05 грн, та керуючись пунктом 1 частини 1 статті 8, пунктом 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, п. п. 46,49-50,52 "Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Північно-східний офіс Держаудитслужби вимагав від позивача усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

24.08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - ~law27~).

25. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень ~law28~, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності ~law29~.

26. Предметом судового контролю у даній справі є правомірність вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби у №20-03-25-4500 від 05 травня 2017 року.

27. Перевіряючи доводи касаційної скарги в межах наведених у ній доводів, Верховний Суд виходить із такого.

28. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - ~law31~).

29. Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (~law32~).

30. За приписами ~law33~ орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, ~law34~, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

31. Згідно з ~law35~ серед головних завдань органу державного фінансового контролю є, зокрема здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у [..] в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів [..] або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

32. Відповідно до другої та третьої ~law36~ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

33. ~law37~ визначено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

34. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (в редакції станом на 10 лютого 2017 року, далі - Положення).

35. Відповідно до пункту 1 Положення Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

36. Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

37. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 550).

38. Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

39. Відповідно до пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до ~law38~2 та цього Порядку.

40. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом (пункт 5 Порядку № 550).

41. За змістом ~law39~, органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

42. Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом.

43. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46 Порядку № 550). Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

44. Відповідно до ~law40~ законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

45. Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дають підстави для висновку про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

46. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

47. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

48. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції.

У цій постанові Велика Палата указала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

49. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

50. Підхід судів попередніх інстанцій у цій справі відповідає практиці Верховного Суду з цих питань, викладених у вищевказаних постановах.

51. Надаючи таку оцінку оскаржуваним порушенням по суті спірної вимоги в межах доводів касаційної скарги, колегія суддів Верховного Суду приходить до таких висновків.

52. Задовольняючи позов УкрДУЗТ суди попередніх інстанцій виходили, зокрема, з того, що зазначені у вимозі порушення не доведені належними доказами.

53. Верховний Суд не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій та вважає передчасними, з огляду на таке.

54. По пункту 1 оскаржуваних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не доведено належними доказами виконання педагогічними працівниками 12 кафедр не в повному обсязі видів методичної, наукової, навчально-виховної та організаційної роботи, а отже і зайво сплачену заробітну плату, оскільки відповідачем не надано доказів який саме обсяг видів роботи було фактично виконано та який розмір заробітної плати підлягає сплаті за її виконання.

55. При цьому, суди попередніх інстанцій виходили з того, що підставою для нарахування заробітної плати є табель обліку робочого часу, а передача індивідуальних планів для нарахування заробітної плати не передбачена законодавством. При цьому, стаття 56 Закону України "Про вищу освіту" передбачає включення до складу робочого часу науково-педагогічного працівника окрім часу виконання ним навчальної, методичної, наукової, організаційної роботи, ще й часу виконання ним інших трудових обов'язків, який також підлягає оплаті.

56. Суди вказували, що індивідуальний план не відображає нормування часу для планування та обліку методичної, наукової та організаційної роботи, крім того з
15.04.2015 скасовано форму індивідуального плану роботи викладача та її обліку, відповідно до наказу МОН України від 15.04.2015 № 209, передача індивідуальних планів для нарахування заробітної плати законодавством не встановлена, а отже підставою для нарахування заробітної плати є табель обліку робочого часу, який і враховувався позивачем для виплати заробітної плати.

57. У свою чергу Північно-східний офіс Держаудитслужби у касаційній скарзі вказує, що форма індивідуального плану не відміняє облік роботи науково-педагогічного персоналу, який регламентовано діючим на момент проведення ревізії наказом МОН України від 07.08.2002 № 450 "Про затвердження норм часу для планування і обліку навчальної роботи та переліків основних видів методичної, наукової й організаційної роботи педагогічних і науково-педагогічних працівників вищих навчальних закладів", на підставі якого УкрДУЗТ розроблені та діяли у спірний період Тимчасове положення про планування та облік роботи науково-педагогічних працівників університету, схвалене протоколом засідання вченої ради № 5 та затверджене ректором УкрДУЗТ, та Норми часу для планування і обліку методичної, наукової, організаційної роботи науково-педагогічними працівниками, затверджені наказом УкрДУЗТ № 62.

58. Верховний Суд погоджується із доводами скаржника, що для правильного вирішення спору в цій частині суди мали б оцінити специфіку планування та обліку методичної, наукової та організаційної роботи науково-педагогічними працівниками університету, виходячи також і з локальних актів, які регулюють ці питання безпосередньо в УкрДУЗТ. Знайшли також своє підтвердження і доводи касаційної скарги в частині відсутності за змістом оскаржуваних судових рішень оцінки доказам, які надавалися відповідачем на підтвердження цього порушення, рівно як і мотивів чи обґрунтувань їх відхилення.

59. По пункту 2 оскаржуваних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що заробітна плата працівникам нараховувалася згідно з табелями обліку та у відповідності до відпрацьованих годин, а листки непрацездатності, зазначені в листі-відповіді лікувальних установ на запит відповідача в ході проведення ревізії, працівниками до УкрДУЗТ не надавались.

60. При цьому судами попередніх інстанцій не надано оцінки доводам відповідача щодо недостовірного внесення відомостей до табелів обліку робочого часу, зокрема не встановлювалися обставини, чи виконували якусь фактичну роботу за місцем роботи працівники у період їх тимчасової непрацездатності зазначених осіб, підтвердженої лікарняними листками.

61. По пункту 3 оскаржуваних вимог судами встановлено, що з 24.12.2013 ОСОБА_2 переведено на посаду водія автотранспортних засобів з окладом 1218 грн та прийнято на осаду електромонтера 3 розряду за суміцництвом на 0,5 ставки від посадового окладу 1218 грн до Краснолиманської філії УкрДУЗТ, що підтверджується особової карткою працівника, трудовою книжкою, заявою про прийняття на роботу, копія витягу з наказу № 410ос.

62. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що розрахункові відомості не відображають даних за виконання роботи на якій посаді нараховувалась та виплачувалась заробітна плата ОСОБА_2 - як водію або як електромонтеру, посадові інструкції, де були б відображені обов'язки, який повинен виконувати ОСОБА_2 не надавалися до суду.

63. В той же час судами попередніх інстанцій враховано, що за період з травня 2014 року по 01 червня 2017 року ОСОБА_2 отримав заробітну плату, як водій ВАЗ 21043 Лиманської філії УкрДУКЗТ в розмірі 18030,96 грн, що підтверджується відповідною довідкою, проте в акті перевірки зазначено про ГАЗ 3110, державний номер 280-47ХВ Краснолиманськоі філії УкрДУЗТ.

64. Скаржник у касаційній скарзі наголошує, що розпорядженням проректора з науково-педагогічної роботи ОСОБА_1 від 12.03.2014 № 1 припинено використання усіх легкових автомобілів, окрім автомобіля Nissan Maxima державний номер НОМЕР_1. Згідно з пунктом 5 постановами КМУ від 01.03.2014 № 65 "Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету" заборонено використання більше одного автомобіля. Тож використання інших автомобілів, крім Nissan Maxima державний номер НОМЕР_1, підпадає під заборону постанови № 65.

65. На думку колегії суддів, для правильного вирішення спору в цій частині суди мали б встановити та чітко розмежувати оплату праці ОСОБА_2 на посаді водія та на посаді електромонтера за сумісництвом та надати оцінку доводам відповідача в частині нарахування останньому заробітної плати відповідно до посадового окладу водія в повному обсязі. Крім того, необхідно встановити чи перебуває на балансі УкрДУЗТ чи Краснолиманськоі філії УкрДУЗТ та чи використовувався у перевіряємому періоді автомобіль ВАЗ 21043, у якості водія якого ОСОБА_2 за період з травня 2014 року по 01 червня 2017 року отримав заробітну плату.

66. По пункту 6 судом першої інстанції не надано оцінку доводам відповідача про порушення УкрДУЗТ в частині завищення касових і фактичних видатків у Звіті про надходження та використання коштів, отриманих як плата за послуги (формі № 4-1д) за 2015 рік по КПКВ 2201160, за КЕКВ 2282 на суму 5553,90 грн, що є порушенням вимог пункту 1.2 Порядку № 44 (зі змінами), пункту 12.3 Порядку № 1407 та ~law42~ (із змінами). При цьому, в ході касаційного розгляду знайшли своє підтвердження доводи скаржника, що судом апеляційної інстанції цей недолік щодо неповноти дослідження обставин у справі, допущений судом першої інстанції не був усунутий, а рішення суду апеляційної інстанції взагалі не містить жодних мотивів чи обґрунтувань незаконності вимогам та доводам апеляційної скарги у цій частині.

67. По пунктам 11 та 12 оскаржуваних вимог судами попередніх інстанцій не надано оцінки доводам відповідача у контесті дотримання УкрДУЗТ бухгалтерського обліку зайво списаних продуктів та нестачі продуктів у їдальні УкрДУЗТ.

68. У касаційній скарзі Північно-східний офіс Держаудитслужби вказує, що порушення, відображене у пункті 11 вимог щодо зайвого списання харчових продуктів встановлено співставленням даних обігово-сальдових відомостей за субрахунком 232 "Продукти харчування", забірних листів на виробництво, із виробництва на буфети, фіскальних чеків, меню, калькуляційно-технологічних карток в частині відповідності обсягів закладки продуктів фактичному виходу готових страв (з врахуванням втрат при холодній та тепловій обробці), за наслідками якого ревізією встановлено відповідні розбіжності на загальну суму 2253,97 грн, що за висновком ревізорів підтверджує списання за бухгалтерським обліком продуктів харчування, які не були використані при приготуванні готових страв.

69. Стосовно пункту 12, де відображено порушення нестача продуктів харчування на суму 2617,56 грн, скаржник вказує, що таке порушення було встановлено в ході організації фактичного контролю за збереженням матеріальних цінностей відповідно до наказу ректора УкрДУЗТ від 27.03.2017 № 36 проведено суцільну інвентаризацію необоротних активів станом на 01.04.2017 та вибіркову інвентаризацію запасів станом на 18.04.2017,26.04.2017,27.04.2017,18.05.2017. Перевірками фактичної наявності продуктів харчування в їдальні університету, проведеними станом на
26.04.2017 та 18.05.2017 встановлена нестача продуктів харчування у матеріально-відповідальної особи в. о. завідувача їдальнею ОСОБА_6 на загальну суму 2 617,56 грн (акти інвентаризації продуктів харчування в Додатках 168-169 до акта). Згідно пояснень в. о. завідувача їдальнею ОСОБА_6 нестача утворилася внаслідок не врахування при фактичному огляді продуктів харчування, які знаходилися в готових стравах та напівфабрикатах (Додаток 170 до акта). При цьому при обрахуванні сум недостачі на підставі актів інвентаризації продуктів харчування та готових страв на харчоблоці від 26.04.207 та 18.05.2017 враховано також суми лишків.

70. За змістом оскаржуваних судових рішень судами не надавалася оцінка доводам відповідача та доказам, поданим відповідачем на підтвердження цього порушення, переліченим судом у пунктах 68-69 цієї постанови, мотивів чи обґрунтувань їх відхилення у цих судових рішеннях не наведено.

71. За наведених обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

72. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України (в редакції чинній до 08.02.2020), відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

73. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

74. В силу вимог частини 4 статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України у мотивувальній частині судового рішення зазначаються обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини, докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення, мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, мотиви, з яких у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суд, відмовляючи у позові, дійшов висновку, що оскаржуване рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень визнано судом таким, що вчинено відповідно до вимог частини 4 статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України.

75. Верховний Суд погоджується із доводами Північно-східного офісу Держаудитслужби, що рішення судів попередніх інстанцій не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, визначеним статтею 242 КАС України, оскільки судами не надано правової оцінки усім доводам органу державного фінансового контролю.

76. Суди попередніх інстанцій, визнавши протиправною та скасувавши оскаржувану вимогу вцілому, неповно встановили обставини, які мають значення для правильного вирішення спору, та не дослідили зібрані у справі докази, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року).

77. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

78. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

79. З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судами попередніх інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з'ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх не встановлення впливає на правильність вирішення спору, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

80. Таким чином, з огляду на приписи частини 2 статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

81. Суду першої інстанції під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини 2 статті 2 КАС України та з урахуванням установленого частини 2 статті 2 КАС України принципу верховенства права, а також прийняти рішення та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

82. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року у справі № 820/3089/17 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ. О. Єресько А. Г. Загороднюк В. М. Соколов