Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.10.2019 року у справі №591/2794/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2019 року

Київ

справа №591/2794/17

адміністративне провадження №К/9901/45824/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Бондаркова Василя Івановича про визнання дій протиправними, скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за касаційною скаргою головного інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Бондаркова Василя Івановича на постанову Зарічного районного суду м. Суми у складі судді Бурди Б. В. від 01 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бегунца А. О., Старостіна В. В., Рєзнікової С. С. від 17 жовтня 2017 року,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2017 року позивач ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до головного інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Бондаркова Василя Івановича (далі - головний інспектор Бондарков В. І., відповідач), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову № 117 від 19 травня 2017 року про накладення на ОСОБА_1 штрафу за адміністративне правопорушення у сумі 6800 грн.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що акта перевірки № 244 та протоколу № 244/1, на підставі яких винесено оскаржувану постанову, він не отримував. Крім того, зазначає, що всупереч вимогам закону справу про адміністративне правопорушення було розглянуто у його відсутність. Також відповідач посилається на відсутність складу адміністративного правопорушення, оскільки пункти 5,6 Постанови Кабінету Міністрів України № 903 від 11 липня 2011 року, порушення яких стало підставою для застосування штрафної санкції, не містять вимог про обов'язок позивача вносити відомості до загального журналу робіт.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Зарічного районного суд м. Суми від 01 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2017 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не надав суду засвідчені копії протоколу про адміністративне правопорушення та акт перевірки, що були розглянуті відповідачем та, за наслідками розгляду яких прийняте оскаржене рішення - постанова № 117 від 19 травня 2017 року. У зв'язку з цим суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що відповідачем не доведено факту складання протоколу про адміністративне правопорушення № 244/1, який, за твердженням відповідача, був розглянутий 19 травня 2017 року.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, головний інспектор Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Бондарков В. І. звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Залізничного районного суду м. Суми від 01 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 03 листопада 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 591/2794/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу головного інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Бондаркова В. І. на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 01 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року в адміністративній справі № 591/2794/17 суддею-доповідачем Берназюком Я. О.

Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 19 травня 2017 року головним інспектором Бондарковим В. І. за наслідками розгляду акта перевірки від 03 травня 2017 року № 244 та протоколу від 03 травня 2017 року № 244/1 було прийняте рішення про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за частиною 7 статті 96-1 КУпАП з накладенням штрафу за вчинене адміністративне правопорушення, яке виразилось у тому, що позивач як особа, що здійснює технічний нагляд за об'єктом "Реконструкція вагової під магазин "Промислові товари" не забезпечив здійснення технічного нагляду, а саме: не зробив запису до журналу загальних робіт щодо контролю за дотриманням проектних рішень, якості використаних матеріалів, обсягів робіт, чим порушив вимоги пунктів 5,6 Постанови Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 903 "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об'єкта архітектури" (далі - Постанова № 903), якою передбачено порядок здійснення технічного нагляду протягом усього періоду будівництва об'єкту з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю матеріалів і якістю виконаних робіт, і пункт 8.4 ДБН А.3.1-5-2016, у якому визначено, що результати оперативного контролю заносяться до загального журналу робіт (додаток А).

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник покликається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що позивач, як особа, що здійснює технічний нагляд за об'єктом "Реконструкція вагової під магазин "Промислові товари" не забезпечив здійснення технічного нагляду, оскільки не зробив запису до журналу загальних робіт щодо контролю за дотриманням проектних рішень, якості використаних матеріалів, обсягів робіт, чим порушив пункти 5,6 Постанови № 903.

ОСОБА_1 у встановлений судом строк заперечення або відзиву на касаційну скаргу головного інспектора Бондаркова В. І. не подав, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 3 статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Зарічного районного суду м.

Суми від 01 серпня 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження головного інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Бондарков В. І. у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, КУпАП, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною 1 статті 9 КУпАП визначено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до статті 245 КУпАП завданням провадження у справах про адміністративне правопорушення, з-поміж іншого, є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності із законом.

При накладенні стягнення за скоєне адміністративне правопорушення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, крім випадків накладення стягнення за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксованому в автоматичному режимі (частина 2 статті 33 КУпАП).

Згідно з положеннями статті 278 КУпАП орган (посадова особа) під час підготовки до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує такі питання: 1) чи належить до його компетенції розгляд даної справи; 2) чи правильно складено протокол (у випадку його складання) та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; 4) чи витребувано необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

Частиною 1 статті 279 КУпАП передбачено, що розгляд справи розпочинається з оголошення складу колегіального органу або представлення посадової особи, яка розглядає дану справу.

Головуючий на засіданні колегіального органу або посадова особа, що розглядає справу, оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов'язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішуються клопотання (частина 2 статті 279 КУпАП).

За змістом статті 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право, зокрема, знайомитися з матеріалами справи, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Нормами статті 280 КУпАП встановлено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати, зокрема, чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

З наведених правових норм слідує, що факт не повідомлення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення є підставою для визнання постанови у справі про адміністративне правопорушення неправомірною, як такої, що винесена з порушенням встановленої процедури.

Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 813/3355/16.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 19 травня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Бондарковим В. І. було прийняте рішення про притягнення до адміністративної відповідальності позивача за частиною 7 статті 96-1 КУпАП з накладенням штрафу за правопорушення, що виразилось у тому, що ОСОБА_1 як інженер з технічного нагляду за об'єктом "Реконструкція вагової під магазин "Промислові товари" не забезпечив здійснення технічного нагляду, а саме: не здійснив запису до журналу загальних робіт щодо контролю за дотриманням проектних рішень, якості використаних матеріалів, обсягів робіт, чим порушив пункти 5,6 Постанови № 903 та пункт 8.4 ДБН А.3.1-5-2016.

Відповідно до пунктів 5,6 Постанови № 903 результати авторського нагляду фіксуються в журналі, що оформляється генеральним проектувальником у двох примірниках, один з яких зберігається у замовника, а другий - у генерального проектувальника.

У разі відмови підрядника виконати роботи з усунення виявлених відхилень генеральний проектувальник письмово повідомляє про це замовнику (забудовнику) та відповідній інспекції державного архітектурно-будівельного контролю для вжиття ними заходів згідно із законодавством

Пунктом 8.4.2.1 ДБН А.3.1-5-2016 передбачено, що результати операційного контролю заносяться до загального журналу робіт (додаток А).

Адміністративна відповідальність за здійснення технічного нагляду з порушенням вимог законодавства у виді накладення штрафу на особу, яка здійснює технічний нагляд, від чотирьохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян передбачена частиною 7 статті 96-1 КУпАП.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, в оскаржуваній постанові № 117 від 19 травня 2017 року зазначено, що вказана постанова винесена за наслідками розгляду акта перевірки від 03 травня 2017 року № 244 та протоколу від 03 травня 2017 року № 244/1.

Однак, на вимогу суду першої інстанції відповідачем не були надані засвідчені копії протоколу про адміністративне правопорушення та акта перевірки, що були розглянуті відповідачем та за наслідками розгляду яких відповідачем було прийняте оспорюване рішення - постанова № 117 від 19 травня 2017 року.

Замість цього відповідачем подано до суду першої інстанції, що підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, копії акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 258 від 05 травня 2017 року та протокол про адміністративне правопорушення № 258/8 від 05 травня 2017 року. Зі змісту вказаних документів судами попередніх інстанцій встановлено, що вони складені у присутності Бобровицького О. М., який є генеральним підрядником ТОВ "Будсвіт-7", та містять опис порушень, виявлених під час перевірки на об'єкті "Реконструкція вагової під магазин "Промислові товари" по вул. Л. Українки, 2б, м. Кролевець, Сумська область", вчинений саме забудовником.

Крім того, як встановлено судами та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, вказані документи не містять відмітку про направлення позивачу та отримання останнім акта та протоколу про адміністративне правопорушення.

Відповідно до вимог статті 71 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч зазначеній нормі КАС України відповідач не надав суду жодних доказів на підтвердження правомірності його дій при розгляді справи про адміністративне правопорушення, зокрема, копії документів, які підтверджують правомірність винесеної постанови. На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли до обгру6нтованого висновку про недоведеність відповідачем правомірності оскаржуваного рішення, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Колегія суддів погоджується з такою оцінкою судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки відповідачем не доведено дотримання порядку розгляду справи про адміністративне правопорушення, визначеного, зокрема, статтями 278, 280 КУпАП, як і факту вчинення ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена частиною 7 статті 96-1 КУпАП.

З урахуванням викладеного колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що постанова № 117 від 19 травня 2017 року про накладення на ОСОБА_1 штрафу за адміністративне правопорушення, винесена головним інспектором Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Бондарковим В. І., є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки відповідач не довів правомірність прийнятого рішення та не надав до суду належних та достатніх доказів на підтвердження законності постанови про адміністративне правопорушення, зокрема, копій акта перевірки від 03 травня 2017 року № 244 та протоколу від 03 травня 2017 року № 244/1, на підставі яких, як зазначено у самій постанові, її винесено.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду попередньої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3,341,343,345,349,350,355,356,359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу головного інспектора Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Бондаркова Василя Івановича залишити без задоволення.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 01 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко