Протокол про вчинення адміністративного правопорушення не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом оскарження в адміністративному судочинстві (ВС/КАС № 760/9462/16-а)

Фабула судового акту: У даній справі особа звернулася до адміністративного суду із позовом про визнання дій працівника патрульної поліції протиправними в частині складання протоколу про адміністративне правопорушення передбаченого ст. 130 КУпАП.

Мотивуючи свої вимоги позивач вказав, що під час складання протоколу працівником поліції йому не було роз’яснено його прав, передбачених ст. 268 КУпАП, не повідомлено про процедуру проведення тесту на алкоголь, не проінформовано про порядок застосування спеціального технічного засобу, не надано свідоцтва про державну реєстрацію спеціального технічного засобу та свідоцтва про його повірку.

Судом першої інстанції з яким погодився і апеляційний суд у задоволенні таких вимог відмовлено у зв’язку із тим, що протокол про адміністративне правопорушення не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом оскарження в адміністративному судочинстві та не може бути скасованим.

В свою чергу Касаційний адміністративний суд погодився із такими рішеннями мотивуючи своє рішення положеннями вже нового (sic!) КАС України, не зважаючи на те, що оскаржувані рішення судами було прийнято до 15.12.2017 року.

Переглядаючи вказану справу КАС послався на те, що нормами пункту 19 статті 4 визначено, що індивідуальний акт – акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

При цьому згідно ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно ст. 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол не складається у випадках, передбачених ст.258 цього Кодексу, у тому числі і у разі вчинення адміністративних правопорушень, розгляд яких віднесено до компетенції Національної поліції, та адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованих в автоматичному режимі.

При цьому відповідно до ст. 251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення, є серед іншого і протокол про вчинення адміністративного правопорушення.

Таким чином складання протоколу є процесуальною дією суб'єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб'єкта владних повноважень.

Отже розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення позивача до адміністративної відповідальності та рішення суб'єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, не відповідає завданням адміністративного судочинства та у подальшому може призвести до виникнення нових судових спорів.

Аналізуйте судовий акт: СУД: Религия стала ключевым моментом в признании судом лица невиновным в админправонарушении, а наличие формально правильно составленнсого протокола полицейским не всегда является подтверждением вины (дело № 3/381/137/18 )

СУД: Показники приладу Газоаналізатор Drager Alcotest 6810 не можуть вважатися допустимим доказом алкогольного сп'яніння водія (постанова Апеляційного суду Одеської області від 20.12.2017 р.).

ВАСУ: При відмові водія пройти медогляд працівник ДАІ в присутності двох свідків складає протокол про адміністративне правопорушення, у якому зазначає ознаки сп'яніння. Альтернативи цьому порядку немає (справа № К/800/34832/15, 19.04.17)

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 травня 2018 року

Київ

справа №760/9462/16-а

адміністративне провадження №К/9901/12359/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

провівши попередній розгляд адміністративної справи №760/9462/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Інспектора патрульної поліції роти №1 батальйону №4 Управління патрульної поліції в м.Києві Департаменту патрульної поліції Національної поліції України лейтенанта Демчука Іллі Юрійовича про визнання неправомірними дії щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Солом'янського районного суду м. Києва від 14 липня 2016 року, ухвалену судом у складі головуючого судді - Букіної О.М. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року, постановленої колегією суддів у складі: головуючого судді - Кузьменка В. В.,суддів: Василенка Я. М., Степанюка А. Г.,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 подав позовну заяву до Інспектора патрульної поліції роти №1 батальйону №4 Управління патрульної поліції в м.Києві Департаменту патрульної поліції Національної поліції України лейтенанта Демчука Іллі Юрійовича , в якій просив визнати протиправними дії відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення Серія АП2 №344193 від 31.03.2016 року.

2. В обґрунтування позову зазначив, що дії відповідача щодо складання зазначеного протоколу є протиправними з огляду на наступні порушення: інспектор Демчук І.Ю. не роз'яснив права позивача передбачені статтею 268 Кодексу України про адміністративні правопорушення, не повідомив про процедуру проведення тесту на алкоголь, не наполіг на огляді в закладі охорони здоров'я, не проінформував ОСОБА_1 про порядок застосування спеціального технічного засобу DRAGER Alcotest 6810, не надав йому свідоцтво про державну реєстрацію спеціального технічного засобу DRAGER Alcotest 6810 та свідоцтво про його повірку, не склав акт огляду на стан сп'яніння та акт перевірки технічного стану транспортного засобу. Протокол проведення огляду на стан сп'яніння належним чином не оформлений, відсутні дані про відсторонення ОСОБА_1 від керування транспортним засобом.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Постановою Солом'янського районного суду м. Києва від 14 липня 2016 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що протокол про адміністративне правопорушення не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом оскарження в адміністративному судочинстві та не може бути скасованим, а тому позов ОСОБА_1 до Інспектора патрульної поліції роти №1 батальйону №4 Управління патрульної поліції в м.Києві Департаменту патрульної поліції Національної поліції України лейтенанта Демчука Іллі Юрійовича про визнання неправомірними дії щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, не підлягає задоволенню.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року постанову Солом'янського районного суду м. Києва від 14 липня 2016 року залишено без змін.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що відповідність та законність дій щодо складання протоколу відповідачем має оцінюватись судом (суддею), в провадженні якого знаходиться матеріал про притягнення позивача до адміністративної відповідальності, у сукупності з іншими доказами відповідно до процесуального закону.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

8. Верховний Суд ухвалою від 7 березня 2018 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

9. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:

10. 1. відповідачем при складанні оскаржуваного протоколу порушено процедуру його складання, передбачену нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Протокол Серії АП2 №344193 від 31.03.2016 року, оформлений інспектором Демчуком І.Ю., відрізняється від копії, яку було надано ОСОБА_1, а тому, на думку позивача, даний протокол було сфальсифіковано, а інформація, що відображена в ньому, була внесена пізніше.

10.2. Позивачем оскаржуються неправомірні дії відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, що, відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України, підлягає перегляду адміністративними судами.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. 31.03.2016 Інспектором патрульної поліції УПП роти №1 батальйону №4 лейтенантом Демчуком Іллею Юрійовичем складено протокол про адміністративне правопорушення Серії АП2 №344193 щодо ОСОБА_1, згідно якого ОСОБА_1 31.03.2016 року о 04 год. 40 хв., керуючи автомобілем ГАЗ A21R 3210 держ. № НОМЕР_1 в м. Києві по Столичному шосе, знаходився у стані алкогольного сп'яніння, чим порушив п. 2.9 ПДР України та за що передбачена адміністративна відповідальність відповідно до статті 130 КУпАП.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

12. Конституція України.

12.1 Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Кодекс адміністративного судочинства України.

13.1 Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

13.2 Пункт 19 статті 4. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

13.3 Стаття 5. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

13.4 Стаття 19. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

13.5 Стаття 341. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

14. Кодекс про адміністративні правопорушення України.

14.1 Стаття 245. Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

14.2 Стаття 7. Ніхто не може бути підданим заходу впливу у зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставі і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюються на основі суворого додержання законності.

14.3 Стаття 254. Про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол не складається у випадках, передбачених ст.258 цього Кодексу.

14.4. Стаття 258. Протокол не складається у разі вчинення адміністративних правопорушень, розгляд яких віднесено до компетенції Національної поліції, та адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованих в автоматичному режимі.

Протоколи не складаються і в інших випадках, коли відповідно до закону штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці вчинення правопорушення.

У випадках, передбачених частинами першою та другою цієї статті, уповноваженими органами (посадовими особами) на місці вчинення правопорушення виноситься постанова у справі про адміністративне правопорушення відповідно до вимог статті 283 цього Кодексу.

14.5 Стаття 256. У протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

14.6 Стаття 251. Доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.

15. Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах внутрішніх справ України, затвердженої Наказом Міністерством внутрішніх справ №950 від 04.10.2013 «Про питання щодо застосування адміністративного законодавства України органами внутрішніх справ України» (чинної на момент виникнення спірних правовідносин).

15.1 Пункт 2.1. Складати протоколи про адміністративні правопорушення, протоколи про адміністративні затримання, протоколи вилучення речей і документів, протоколи огляду речей та особистого огляду, отримувати пояснення від осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків мають право працівники органів внутрішніх справ, які мають спеціальні звання.

15.2 Пункт 3.9. При складанні протоколу зазначаються: дата і місце його складення (число, місяць, рік, населений пункт, географічна точка); посада, спеціальне звання, прізвище, ім'я, по батькові посадової особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (зазначаються повністю (без скорочення) її прізвище, ім'я та по батькові; число, місяць і рік народження; місце народження; місце проживання; місце реєстрації; номер телефону; найменування підприємства, установи, організації, де працює (її посада) або навчається особа; документ, що посвідчує особу (серія, номер паспорта, дата видачі й назва ОВС, що його видав, або серія, номер іншого документа, що посвідчує особу, яка вчинила правопорушення (службове чи пенсійне посвідчення, студентський квиток), дата видачі й найменування підприємства, установи, організації, що його видали); відомості щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності впродовж року (за наявності)); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення (суть адміністративного правопорушення повинна точно відповідати ознакам складу адміністративного правопорушення, зазначеним у статті КУпАП, за якою складено протокол); частина відповідної статті та стаття КУпАП, згідно з якою передбачена адміністративна відповідальність за таке правопорушення; прізвища, місця проживання свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

17. В частині доводів касаційної скарги про порушення відповідачем процедури складання протоколу про адміністративне правопорушення колегія суддів зазначає наступне.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.

Таким чином, підставами для визнання протиправним дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов'язковою умовою для визнання таких дій/ бездіяльності протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Разом з тим, як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, складання протоколу - це процесуальні дії суб'єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

18. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, що позовні вимоги спрямовані саме на визнання протиправними дій відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Разом з тим, розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення позивача до адміністративної відповідальності та рішення суб'єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, не відповідає завданням адміністративного судочинства та у подальшому може призвести до виникнення нових судових спорів.

Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в оскаржуваних рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій, а тому підстави для її задоволення відсутні.

19.Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

20. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Солом'янського районного суду м. Києва від 14 липня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року, залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.