Історія справи

Ухвала КАС ВП від 11.12.2019 року у справі №800/563/14

УХВАЛА

04 серпня 2020 року

Київ

справа №800/563/14

адміністративне провадження №П/9901/86/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Коваленко Н. В., Гімона М. М., Стародуба О. П., Мороз Л. Л., Кравчука В. М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України про визнання неправомірним розпорядження та зміну формулювання причин звільнення,

УСТАНОВИЛ:

У грудні 2014 року Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції отримано позовну заяву ОСОБА_1 (далі - позивач) до Президента України (далі - відповідач), у якій позивач просить:

- визнати неправомірним розпорядження Президента України від 30.10.2014 №1223/2014-рп в частині формулювання причин звільнення (далі - спірне розпорядження);

- змінити формулювання причин його звільнення з посади голови Болградської районної державної адміністрації Одеської області у розпорядженні Президента України від 30.10.2014 №1223/2014-рп, а саме - виключити причину звільнення "з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" та зазначити причину звільнення "з підстав, передбачених пунктом 5 частини 2 статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.12.2014 відкрито провадження у справі.

В подальшому, ухвалами Вищого адміністративного суду України від 19.01.2015 вирішено звернутися до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади" положенням Конституції України, а саме: пункту 9 частини першої статті 3, частини третьої статті 1, пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" положенням статей 8, 21, частин 2 та 3 статті 22, частин 1 та 2 статті 24, статті 32, частини 1 статті 38, частини 1 статті 43, статті 58, частини 2 статті 61, статті 62, частини 1 статті 64, частини 4 статті 118 Конституції України в їх системному взаємозв'язку.

Провадження у справі зупинено до вирішення Верховним Судом України питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень Закону України "Про очищення влади" Конституції України, питання щодо чого порушено відповідно до ухвали Вищого адміністративного суду України від
19.01.2015 у справі №П/800/563/14, та прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України.

Звернення до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності вищезгаданих окремих положень Закону України "Про очищення влади" Конституції України, Вищий адміністративний суд України обґрунтовував тим, що це необхідно з метою досягнення однозначної визначеності у питанні про те, чи відповідають в контексті доводів позивача окремі вищезгадані положення Закону України "Про очищення влади" наведеним вище положенням Конституції України та, відповідно, з метою з'ясування питання щодо їх конституційності, забезпечення застосування при вирішенні спору норм Закону, які відповідають Конституції України, а також з метою забезпечення дотримання конституційних прав і свобод позивача.

Разом з тим, Законом України від 02.06.2016 №1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" статтю 125 Конституції України викладено в редакції, згідно з якою Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України.

Згідно з пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від
02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - ~law45~) з дня початку роботи Верховного Суду у складі, визначеному ~law46~, Верховний Суд України, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищий господарський суд України, Вищий адміністративний суд України припиняють свою діяльність та ліквідуються у встановленому законом порядку.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень ~law47~ встановлено, що Верховний Суд України, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищий господарський суд України, Вищий адміністративний суд України діють у межах їх повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду у складі, визначеному ~law48~, та до набрання чинності відповідним процесуальним законодавством, що регулює порядок розгляду справ Верховним Судом у складі, визначеному ~law49~.

Постановою Пленуму Верховного Суду від 30.11.2017 №2 "Про визначення дня початку роботи Верховного Суду" днем початку роботи Верховного Суду визначено
15.12.2017.

Також, 15.12.2017 набув чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" яким, зокрема Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

За правилами підпункту 5 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу; позовні заяви щодо оскарження рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарної палати, які подані до Вищого адміністративного суду України та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Великої Палати Верховного Суду і розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На підставі вищенаведених положень законодавства, а також, у зв'язку з тим, що розгляд даної справи не закінчено до набрання чинності редакцією Кодексу зі змінами, внесеними після 15.12.2017, справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання неправомірним розпорядження та зміну формулювання причин звільнення передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі верховного суду для розгляду цієї справи у складі головуючого судді (судді-доповідача) Коваленко Н. В, суддів: Гімона М. М., Стародуба О. П., Мороз Л. Л., Кравчука В. М.

Ухвалою Верховного Суду від 10.12.2019 справу №800/563/14 прийнято до провадження.

Приймаючи справу до провадження, суд, окрім іншого, зазначав, що після 15 грудня 2017 року (момент створення Верховного Суду як нового суду та набрання чинності новою редакцією КАС України) Верховний Суд, позивач та інші учасники справи перебувають у ситуації, за якої вони зобов'язані, дотримуючись положень чинного процесуального закону, вирішувати справу (для суду) та виступати у суді сторонами адміністративного спору (для позивача та інших сторін), який був ініційований згідно з положеннями попередньої редакції процесуального закону.

Беручи до уваги те, що у цій справі визначено новий склад суду і адміністративне судочинство надалі здійснюватиметься у відповідності з вимогами нової редакції КАС України, розгляд цієї справи розпочинається спочатку.

Розгляд справи спочатку означає, що, суд зобов'язаний вчинити процесуальні дії, зумовлені необхідністю приведення розпочатого у цій справі провадження у відповідність з вимогами нової редакції КАС України.

Верховний Суд також звернув увагу й на положення частини 2 статті 6 КАС України, якою передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно з преамбулою Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В ухвалі Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) щодо прийнятності заяви у справі "Скорик проти України" ( №32671/02) звертається увага на загальновизнаний принцип негайного впливу процесуальних змін на позови, що розглядаються ("Brualla Gomez de la Torre v. Spain" № 26737/95, п. 35); цей принцип був підтверджений у справі "Воробйова проти України" ( №28242/10), де заявниця не використала засоби юридичного захисту, які діяли на той час, коли судове провадження у її справі все ще тривало.

Нова редакція КАС України, чинна після 15.12.2017 і на даний час передбачає, що у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії (Конституції України).

З огляду на вищевикладене, Верховний Суд як суд першої інстанції, який розглядає дану адміністративну справу спочатку за новими правилами, встановленими законодавцем після 15.12.2017, повинен застосовувати процесуальні повноваження та інструменти, передбачені чинною редакцією КАС України, з метою своєчасного, повного і об'єктивного вирішення спору з урахуванням права скаржника на справедливий суд, проголошеного статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція).

Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Право на розгляд справи означає право особи звернутися за захистом до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. Обов'язковою умовою дотримання цього права є те, що особі має бути забезпечена можливість реалізації зазначених прав без будь-яких обмежень, перешкод чи ускладнень.

Можливість людини без перепон одержати судовий захист є головним змістовним аспектом поняття доступу до правосуддя.

Колегія суддів наголошує, що згідно з положеннями частин 1 , 2 статті 3 КАС України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, Конституцією України та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені Конституцією України, застосовуються правила міжнародного договору.

В контексті приписів статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" при визначенні місця рішень Європейського суду з прав людини (надалі - ЄСПЛ) в системі джерел вбачається доцільним підтримати загальновизнаний підхід стосовно того, що за своєю правовою природою рішення ЄСПЛ є актами тлумачення Конвенції, а отже, як і прямі норми Конвенції та протоколів до неї, мають переважне застосування, порівняно із нормами національного законодавства, відповідно до положень частини 2 статті 3 КАС України.

У практиці ЄСПЛ неодноразово вирішувалось питання стосовно дотримання гарантованого Конвенцією права на доступ до суду, права на справедливий судовий розгляду упродовж розумного строку.

Так, у рішенні ЄСПЛ від 18.01.2005 у справі "Полтораченко проти України" (заява №77317/01) Суд наголосив, що "розумна" тривалість провадження повинна бути оцінена відповідно до обставин справи і з огляду на наступні критерії: складність справи, поведінка заявника та відповідних органів, а також предмет спору (див., серед іншого, Фридлендер проти Франції, №30979/96, п. 43, ECHR 2000-VII). Суд знову повторює, що тільки затримки, які виникли з вини держави, можуть бути підставою для встановлення невідповідності вимогам "розумного строку" (див. Хюмер проти Польщі, №26614/95, п. 66, рішення від 15.10.1999).

Більше того, ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України" (Заяви №58812/15 та 4 інші - див. перелік у додатку) від 17.10.2019, яке набуло статусу остаточного
24.02.2020 (далі - рішення ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України"), надавав оцінку доводам про порушення прав заявників на доступ до суду та розгляд їх справи упродовж розумного строку.

У пунктах 161,166 цього рішення зазначено, що причиною порушення прав заявника на доступ до суду та розгляд його справи упродовж розумного строку була затримка у розгляді Конституційним Судом України питання конституційності положень Закону "Про очищення влади". Він відклав розгляд справи на значно довший, ніж тримісячний строк, передбачений Законом України "Про Конституційний Суд України" 1996 року. Заявники наголосили, що відповідно до національного законодавства адміністративні суди були зобов'язані передати питання щодо перевірки конституційності Закону "Про очищення влади" до Конституційного Суду України через Верховний Суд. Конституційний Суд України мав розглянути це питання упродовж строку, встановленого статтею 56 Закону України "Про Конституційний Суд України" 1996 року (див. пункт 80), проте не зробив цього. У результаті справи заявників розглянуті не були. Це порушило їхні права на доступ до суду та розгляд їхніх справ упродовж розумного строку.

Оцінюючи такі аргументи, Суд у пункті 171 рішення ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України" повторив, що саме Договірні держави мають організовувати свої судові системи так, щоб їхні суди могли гарантувати кожному право на отримання остаточного рішення у спорах щодо прав та обов'язків цивільного характеру упродовж розумного строку (див. рішення у справі "Прихід греко-католицької церкви в м. Лупені та інші проти Румунії" [ВП], заява N 76943/11, пункт 142, від 29 листопада 2016 року). Розумність тривалості провадження повинна оцінюватися у світлі обставин справи та з урахуванням критеріїв, встановлених у практиці Суду, зокрема складності справи, поведінки заявника та відповідних органів влади, а також важливості предмету спору для заявника (там само, пункт 143).

У пункті 173 вищевказаного рішення ЄСПЛ вказано, що провадження тривають понад чотири з половиною роки (див. пункти 36,41 і 43) в одній інстанції, враховуючи також провадження у Конституційному Суді України.

ЄСПЛ у пункті 174 рішення у справі "Полях та інші проти України" визнав, що така тривалість не є короткою в абсолютному вимірі та може порушити питання дотримання пункту 1 статті 6 Конвенції (див. для порівняння рішення у справах "Гінчо проти Португалії", від 10 липня 1984 року, пункти 29-41, Серія A N 81; "Требовч проти Словенії", заява N 42863/02, пункти 15-17, від 01 червня 2006 року; "Світлана Орлова проти Росії", заява N 4487/04, пункти 41,50-52, від 30 липня 2009 року та "Мошат проти Словаччини", заява N 27452/05, пункти 24 і 25, від 21 вересня 2010 року).

Як наведено у пункті 182 вищезгаданого рішення ЄСПЛ, розгляд справ Конституційним Судом України підпадав під доволі суворо обмежені строки (див. пункт 80). Не можна було очікувати, що заявники знатимуть, що ці строки буде перевищено, особливо з огляду на те, що Верховний Суд України просив Конституційний Суду України розглянути це питання невідкладно. Крім того, коли після закінчення цього строку третій заявник подав клопотання про поновлення провадження, його клопотання було залишено без задоволення (див. пункти 47 і 48). Наведена першим заявником практика також свідчить, що багато інших судів відмовляли у задоволенні клопотань про поновлення проваджень у зв'язку із затримками (див. пункт 103).

Поряд із цим, ЄСПЛ у пунктах 186-194,196 рішення у справі "Полях та інші проти України" зазначив, що коли провадження у Конституційному Суді України становить частину звичайного провадження, наприклад, коли національні суди передають питання щодо конституційності відповідного положення, провадження у ньому більшою чи меншою мірою може мати значення для оцінки відповідності зазначеного провадження статті 6 Конвенції (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Рошка проти Росії", заява N 63343/00, від 06 листопада 2003 року з подальшими посиланнями).

Аналогічно і в цій справі для оцінки розумності тривалості має враховуватися провадження у Конституційному Суді України, що склало основну частину тривалості проваджень у справах заявників.

Суд встановив, що тривалість провадження у Конституційному Суді України повинна оцінюватися з урахуванням його конкретної ролі. Його роль, як охоронця Конституції України, робить особливо необхідним, щоб Конституційний Суд України, інколи враховував інші міркування, ніж тільки хронологічний порядок, в якому справи вносяться до реєстру, зокрема характер справи та її важливість у політичному і соціальному розумінні (див. наприклад, згадане рішення у справі "Зюссман проти Німеччини", пункт 56). Ця особливість також має враховуватися під час оцінки ефективності звернення до Конституційного Суду України, як засобу юридичного захисту, та тривалості провадження у ньому. Наприклад, Суд встановив, що провадження тривалістю понад три роки не призвело до неефективності конституційного подання (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Ельчі проти Туреччини", заява N 63129/15, пункт 55, від 29 січня 2019 року).

Проте, Суд вважає, що у цій справі особливості ролі та статусу Конституційного Суду України недостатньо, щоб пояснити затримку у в розгляді ним справи.

По-перше, Верховний Суд України просив Конституційний Суд України розглянути справу у терміновому порядку (див. пункт 62). Уряд не стверджував, що Конституційний Суд України мав ухвалити рішення у більш невідкладних важливих справах (див. для порівняння згадане рішення у справі "Зюссман проти Німеччини", пункт 60) або що, розглядаючи цю справу він зіткнувся з будь-якими серйозними проблемами (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Мехмет Хасан Алтан проти Туреччини", заява N 13237/17, пункт 156, від 20 березня 2018 року, у контексті вимоги пункту 4 статті 5 Конвенції щодо "відсутності зволікання").

Суд також не було поінформовано про будь-який розвиток у розгляді справи Конституційним Судом України після 06 липня 2017 року, окрім того, що суд проводив обговорення. Немає жодних ознак, що навіть до цієї дати у справі були вжиті будь-які процесуальні кроки з 22 березня 2016 року, коли суд провів засідання у справі та перейшов до обговорення (див. пункти 68 і 69 та для порівняння згадане рішення у справі "Ахмет Тунч та інші проти Туреччини", пункт 123).

Також варто зазначити, хоча само собою це не є вирішальним, що встановлені національним законодавством строки розгляду справ Конституційним Судом України було значно перевищено (див. пункти 80 і 81) за відсутності переконливого пояснення.

Суд встановив, що трудові спори за своїм характером вимагають швидкого вирішення з огляду на важливість предмету спору для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби до існування (див. рішення у справі "Фрідлендер проти Франції" [ВП], заява №30979/96, пункт 45, ЄСПЛ 2000-VII). Суд не вбачає підстав для іншого висновку у цій справі.

На підставі викладеного ЄСПЛ дійшов висновку, що з огляду на конкретні обставини цієї справи тривалість проваджень у справах заявників не може вважатися "розумною". Отже, було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції щодо перших трьох заявників.

Колегія суддів відзначає, що у справі №800/563/14, яка наразі розглядається Верховним Судом, як і у випадку із заявниками по справі "Полях та інші проти України", провадження було зупинене до прийняття Конституційним Судом України рішення у справі щодо відповідності положенням частини 3 статті 22, частини 1 статті 38, статті 58, частини 2 статті 61, частини 1 статті 62, частини 1 статті 64 Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7,8,9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади".

Втім, за інформацією, розміщеною на офіційному веб-порталі Конституційного Суду України за посиланням - http://www. ccu. gov. ua/novyna/konstytuciyni-podannya-stanom-na-31-lypnya-2020-roku, жодного рішення у вищевказаній справі за конституційним поданням Верховного Суду України №4/585 (15) від 23.03.2015 досі не прийнято.

У графі "відомості щодо розгляду" заначено, що ухвалами колегій суддів КСУ відкрито конституційне провадження у справі; ухвалою КСУ об'єднано справи в одне конституційне провадження; справа розглядається Судом з 06.07.2017, продовження розгляду справи 23.06.2020.

Будь-яка інша офіційна інформація про стан провадження вищеназваної справи у Конституційному Суді України, станом на день постановлення цієї ухвали, - відсутня.

Варто зауважити, що провадження у справі №800/563/18 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання неправомірним розпорядження та зміну формулювання причин звільнення триває вже понад п'ять з половиною років. У період часу з 19.01.2015 й по нині, тобто понад п'ять років, жодних процесуальних дій не вчиняється.

Це створює ситуацію, за якої заявник, оскаржуючи акт суб'єкта владних повноважень стосовно питання звільнення його з публічної служби та маючи легітимні очікування на ефективний і своєчасний судовий захист своїх, як він вважає, порушених прав, змушений тривалий час перебувати у стані правової невизначеності, очевидно відчуваючи негативний вплив від неспроможності держави виконати свій головний конституційний обов'язок, закріплений у статті 3 Основного Закону України, щодо утвердження і забезпечення прав і свобод людини, що, безперечно, є неприпустимим.

Усе вищевикладене у сукупності, з урахуванням строку провадження у цій справі, який, у ракурсі висновків ЄСПЛ, не може вважатися "розумним", свідчить про необхідність вжиття невідкладних заходів для недопущення порушення прав ОСОБА_1 на доступ до суду та на розгляд його справи судом упродовж розумного строку.

Колегія суддів бере до уваги й те, що обставини, які слугували підставою для зупинення провадження у даній справі, на цей час відсутні, оскільки чинна редакція КАС України передбачає достатній обсяг процесуальних повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції для вирішення цього спору до ухвалення Конституційним Судом України відповідного рішення, зокрема, застосувати при розгляді цієї справи норми Конституції України і Конвенції, з урахуванням наявної практики ЄСПЛ, як норми прямої дії, які мають переважне застосування, порівняно із нормами національного законодавства.

За приписами частин 1 , 3 статті 237 КАС України провадження у справі поновлюється за клопотанням учасників справи або за ініціативою суду не пізніше десяти днів з дня отримання судом повідомлення про усунення обставин, що викликали його зупинення. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу. Провадження у справі продовжується зі стадії, на якій його було зупинено.

Зважаючи на відсутність у даному конкретному випадку обставин, які б свідчили про об'єктивну неможливість розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, а також з метою недопущення порушення прав позивача і запобігання перевищенню меж "розумності" строків провадження, колегія суддів вважає за необхідне поновити провадження у цій справі зі стадії, на якій його було зупинено, та призначити її до розгляду у судовому засіданні.

Про дату, час і місце судового засідання повідомити учасників справи у встановленому КАС України порядку.

Керуючись статтями 237, 243, 248, 255, 256, 266 КАС України,

УХВАЛИВ:

Поновити провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання неправомірним розпорядження та зміну формулювання причин звільнення.

Призначити справу до розгляду у судовому засіданні на 03.09.2020 об 16 годині 00 хвилин у приміщенні суду за адресою: м. Київ, вул. Московська, 8, корп.5.

Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та не може бути оскаржена.

Головуючий суддя Н. В. Коваленко

Судді: М. М. Гімон

О. П. Стародуб

Л. Л. Мороз

В. М. Кравчук