Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.09.2019 року у справі №9901/476/19

УХВАЛА

02 вересня 2019 року

Київ

справа №9901/476/19

адміністративне провадження №П/9901/476/19

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Гімона М. М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов'язання утриматись від вчинення дій, -

ВСТАНОВИВ:

29 серпня 2019 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) подав до Верховного Суду як до суду першої інстанції позов до Верховної Ради України (надалі також - ВР України, відповідач), в якому просить:

- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення засідання ВР України 29 серпня 2019 року у складі 424 депутати, тобто меншому від конституційного складу ВР України у 450 народних депутатів;

- зобов'язати відповідача утриматись від проведення незаконних засідань ВР України, в якості державного органу влади, який не утворив конституційного складу ВР України у 450 депутатів, що стало зміною конституційного ладу в Україні органом державної влади всупереч статті 5 Конституції України.

В обґрунтування своїх вимог посилався на те, що під час позачергових виборів народних депутатів 21 липня 2019 року явка виборців склала менше половини виборців, а саме 49 відсотків (згідно з даними Центральної виборчої комісії), отже більша частина виборців - народу України - не передала права та не обирала, не уповноважувала Верховну Раду України ІХ скликання у кількості 424 народних депутати. Таким чином, на думку позивача, засідання ВР України ІХ скликання 29 серпня 2019 року у кількості 424 депутати (меншій за конституційний склад ВР України) є зміна конституційного ладу України (ВР України обрана без волі народу України, а меншістю), відповідно до волі меншості народу - виборців, що є порушенням законних інтересів позивача на законне функціонування єдиного органу державної законодавчої влади - ВР України.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема, з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.

У частині 4 статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України.

Згідно з статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Згідно зі статтею 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти.

Регламентом Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI (далі - Регламент) визначено, що порядок роботи Верховної Ради, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.

Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України "Про національну безпеку України".

Відповідно до частин першої, четвертої і п'ятої статті 9 Регламенту, Верховна Рада проводить свою роботу сесійно. Сесії є чергові та позачергові. Сесії Верховної Ради складаються із засідань Верховної Ради, засідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводяться у період між пленарними засіданнями, роботи народних депутатів у депутатських фракціях (депутатських групах) та з виборцями. Комітет, тимчасова спеціальна комісія чи тимчасова слідча комісія можуть проводити свої засідання одночасно з пленарними засіданнями Верховної Ради лише за процедурним рішенням Верховної Ради. Засідання Верховної Ради можуть бути пленарними, урочистими, а також можуть проводитися у формі парламентських слухань.

Статтями 15 і 16 Регламенту встановлено порядок відкриття першої сесії новообраної Верховної Ради та послідовність розгляду на ній питань.

Глава 3 Регламенту визначає порядок підготовки та організації розгляду питань на сесії Верховної Ради України.

Отже, проведення Верховною Радою засідань є однією із форм роботи Верховної Ради, а проведення першого засідання новообраної Ради має свої особливості щодо питань, які на ній вирішуються.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому пунктом 4 частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно із частиною 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник в зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

З аналізу викладених вище положень законодавства вбачається, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення,

При цьому, захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Захист прав здійснюється у разі їх порушення, і звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. Отже, як зазначив Конституційний Суд України у вказаному рішенні, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

В аспекті наведеного, положення частини 4 статті 19 та статті 266 КАС України слід розуміти так, що до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, у яких Верховна Рада України як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження (крім законотворчої діяльності і випадків, коли акти Верховної Ради України підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України).

Позивач оспорює дії Верховної Ради України щодо проведення нею засідання 29 серпня 2019 року з тих підстав, що на думку позивача, Верховна Рада не є утвореною, оскільки на вибори її депутатів з'явилося менше половини виборців, а також те, що до її складу обрано менше конституційно закріпленого складу у 450 депутатів.

Проте, самим проведенням засідання Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій по відношенню до громадян України, в тому числі і позивача, тому дії/бездіяльність ВР України у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції з заявлених у позові правових підстав.

Проведення засідань є законодавчо закріпленою формою роботи Верховної Ради, у зв'язку з чим зобов'язання ВР України утриматись від їх проведення означає зобов'язання органу законодавчої влади діяти всупереч вищенаведеної статті 6 Конституції України. Крім того, проведення засідань саме по собі не створює жодних правових наслідків. Такі наслідки виникають в результаті прийняття певних рішень або вчинення дій під час засідань Верховної Ради України.

Порядок оскарження таких дій чи рішень встановлений законом.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З урахуванням зазначеного, оскільки позивач оскаржує дію Верховної Ради України (проведення засідання), яка за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка б створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки та порушувала його права, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції), то згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом слід відмовити.

Відповідно до частини 6 статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Проте, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною 5 статті 170 КАС України.

Керуючись статтями 19, 170, 248, 266 КАС України, -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов'язання утриматись від вчинення дій.

Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України..............

М. М. Гімон,

Суддя Верховного Суду