Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.06.2019 року у справі №9901/288/19

УХВАЛА

31 травня 2019 року

Київ

справа №9901/288/19

адміністративне провадження №П/9901/288/19

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Хохуляка В. В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Верховна Рада України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України,

ВСТАНОВИВ:

27.05.2019 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Верховна Рада України про скасування Указу Президента України від 21.05.2019 №303/2019.

Звертаючись до суду, в обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відсутність заборони на вчинення певних дій чи прийняття певних актів не дає права на такі дії/прийняття актів - повинно бути чітко визначене право, коли та за яких умов орган влади чи посадова особа має право діяти саме так і саме у такому порядку. Як вважає позивач, Президент України мав право видавати Указ про розпуск парламенту і дострокові вибори з тих підстав, що начебто коаліції у парламенті не існує уже понад 30 днів, виключно за умови, що такий юридичний факт встановлено у відповідності до законодавчо визначеної процедури.

На думку позивача, проведення дострокових виборів і прийняття відповідного Указу від 21.05.2019 №303/2019 продиктоване не інтересами українського народу і держави Україна, а виключно політичними інтересами чинного Президента. Позивач наголошує, що наведені обставини суперечать пункту 3 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а також статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.

Позивач вказує, що влада і посадові особи повинні діяти виключно у межах та у спосіб встановлений законодавством, порушення цих принципів позбавляє владу "природної" легітимності. Як наголошує позивач, ризик невизнання легітимності виборів порушує право позивача мати владу і Президента, які гарантують стабільність, спокій і повагу до Закону та несе загрозу базовим життєвим цінностям та інтересам позивача.

Керуючись статтею 21 Загальної декларації прав людини, статтею 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, статтею 3 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, враховуючи викладене, позивач просить суд визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 21.05.2019 №303/2019 Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів.

Аналіз позовних вимог та їх обґрунтування дають підстави для висновку, що позивач оскаржує Указ Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання та призначення позачергових виборів до Верховної Ради України.

Частиною 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Згідно статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:

подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

відповідає позовна заява вимогам, встановленим статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України;

належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

Проаналізувавши обставини, дослідивши матеріали позовної заяви, ґрунтуючись на засадах верховенства права суд приходить до висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом необхідно відмовити, виходячи з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Згідно з частиною 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною 2 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених Частиною 2 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9,10 частини першої цієї статті.

З наведеного нормативного регулювання можна зробити висновок, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції Кодекс адміністративного судочинства України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно пункту 1 частини першої цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.

Положення статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб'єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, відтак при вирішенні питання щодо можливості застосувати спеціальні правила Кодексу адміністративного судочинства України стосовно розгляду цієї категорій спорів, визначальним є характер спірних правовідносин.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Кожна особа має право в порядку, встановленому частин 1 , 2 статті 55 Конституції України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України).

Конституційний Суд України в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 55 Конституції України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Також, у згаданому рішенні Конституційний Суд України зазначив: відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отож, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Тобто, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини 3 статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України і їх перелік є вичерпним. Зокрема Президент України наділений правом/компетенцією достроково припинити повноваження ВРУ у випадках передбачених Конституцією України.

Підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України визначені у статті 90 Основного Закону України і в цьому процесі (у цих правовідносинах) Президент України реалізує свої владні повноваження шляхом ухвалення відповідного акта (у формі указу).

З огляду на конституційно-правовий статус Президента України, його причетність як глави держави до функціонування парламенту, зокрема шляхом припинення повноважень цієї інституції, якщо для цього виникли передумови, є формою реалізації повноважень у сфері конституційних правовідносин. Указ, яким Президент України достроково припиняє повноваження Верховної Ради України, має конституційно-правову природу, адже суспільні відносини, у яких Президент України реалізує такі свої повноваження і з яких власне і виникають юридичні факти, які спонукають Президента України реагувати таким чином, є предметом регулювання виключно Основного Закону України.

Як слідує з наведеного, перевірка (судом), зокрема, такого акта Президента України як указ про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, вимагатиме (передбачатиме) його правову оцінку на відповідність нормам Конституції України як за юридичним змістом, формою та належністю акта до компетенції органу, що його видав, так і за дотриманням конституційної процедури його видання/постановлення, введення в дію, набрання чинності.

Конституція є об'єктом конституційного контролю і за змістом положень частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України належить до повноважень Конституційного Суду України.

Мотиви, якими позивач обґрунтовує своє звернення з цим позовом до адміністративного суду, не спростовують і не змінюють правової сутності відносин, з яких виник спір, що і є визначальним при вирішенні питання щодо юрисдикційних форм захисту. Зважаючи на правові підстави видання оскаржуваного Указу його оцінка вимагатиме перевірки не щодо його законності, а щодо відповідності Конституції України.

Вищевикладене можна підсумувати, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких він реалізовує свої владні (управлінські) повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

У Рішенні від 10.04.2003 №7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України) Конституційний Суд України відзначив, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження.

Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених позовних вимог дає суду підстави вважати, що існують спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших форм захисту.

Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд вважає, що відсутні підстави для відкриття провадження у адміністративній справі.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом, а тому у його відкритті слід відмовити на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до вимог частини другої цієї статті про відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу не пізніше п'яти днів з дня надходження позовної заяви.

Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Верховна Рада України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

-------------------------

В. В. Хохуляк

Суддя Верховного Суду