Скасування постанови КМ України про ліквідацію Держпідприємництва (Окружний адміністративний суд м. Києва, судді: головуючий - Кобилянський К. М., Данилишин В. М., Огурцов О. П.)

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА

01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

18 вересня 2014 року 08:36 № 826/10927/14

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючий суддя Кобилянський К.М., судді Данилишин В.М., Огурцов О.П., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом 1) Всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» 2) ОСОБА_1до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови,ВСТАНОВИВ:

Всеукраїнська громадська організація «Спілка кризис-менеджерів України» (далі - позивач-1, ВГО «Спілка кризис-менеджерів України») та ОСОБА_1 (далі - позивач-2, ОСОБА_1) звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовними заявами до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), у яких просять суд визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №252 «Про Державну регуляторну службу України».

Позивач-1 позовні вимоги підтримав у повному обсязі. Посилався на те, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач порушив принципи діяльності Кабінету Міністрів України, зокрема, гласність, відкритість та прозорість, а також не дотримався вимог Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996, а саме: не провів обов'язкової консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення. Крім того, позивач-1 зазначив, що всупереч положенням Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, проект оскаржуваної постанови не пройшов процедуру погодження.

Позивач-2 в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач допустив ряд порушень вимог Регламенту Кабінету Міністрів України в частині дотримання процедури її прийняття, а також вимоги Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» і Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1074 в частині належного обґрунтування питання ліквідації Держпідприємництва та утворення Державної регуляторної служби України.

Позивач-2 зазначив, що на його думку, при прийнятті оскаржуваної постанови не було обґрунтовано доцільність створення нового органу, який фактично виконуватиме аналогічні функції тим, які успішно здійснювало Держпідприємництво. Вказав на те, що робота Держпідприємництва є ефективною та підстави для ліквідації даного органу відсутні.

Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечив. Посилався на те, що оскаржувана Постанова №252 відповідає актам вищої юридичної сили, а доводи, викладені у позовних заявах є необґрунтованими. Зазначив, що в системі центральних органів виконавчої влади порушено баланс державного регулювання у сфері розвитку та державної підтримки малого і середнього підприємництва, для відновлення якого і було прийнято оскаржувану постанову Просив відмовити позивачам у задоволенні позовних вимог.

В судовому засіданні 04.09.2014 представники сторін заявили клопотання про розгляд справи за їх відсутності, на підставі чого суд, керуючись частиною 4 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

30.04.2014 Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про Державну регуляторну службу» №252 (далі - Постанова №252), яка 16.07.2014 опублікована в офіційному виданні «Урядовий кур'єр» (№ 127).

Згідно преамбули Постанови №252, з метою запровадження системного підходу і налагодження результативної роботи з поліпшення бізнес-клімату в Україні Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Утворити Державну регуляторну службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

2. Ліквідувати Державну службу України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Держпідприємництво), поклавши на Державну регуляторну службу України повноваження та функції з питань реалізації державної регуляторної політики, державної політики у сфері ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та на Міністерство економічного розвитку і торгівлі - повноваження і функції з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

3. Державній регуляторній службі України подати у місячний строк Кабінетові Міністрів України проект Положення про Державну регуляторну службу України.

Вважаючи протиправною Постанову №252 та такою, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства (матеріального та процесуального права), позивачі оскаржили її до суду.

Оцінивши за правилами статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.

Положеннями статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.

Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади.

Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України.

Матеріали справи свідчать про те, що проект Постанови №252 був внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України 30.04.2014 в редакції назви «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва».

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 (далі - Регламент).

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, суд встановив, що відповідач при прийнятті Постанови №252 допустив порушення наступних вимог Регламенту та інших нормативно-правових актів.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

У виняткових випадках проект акта Кабінету Міністрів із зазначених питань виноситься на розгляд Кабінету Міністрів без погодження.

Доказів того, що проект оскаржуваної Постанови №252 був погоджений з усіма заінтересованими органами, в тому числі з Держпідприємництвом відповідач суду не надав, про існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження не зазначив.

Пунктом 7 Регламенту встановлено, що до розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об'єднань громадян.

Під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Всупереч наведеним положенням Регламенту, до підготовки проекту Постанови №252 не залучався уповноважений представник всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців та проект оскаржуваного акта йому не надсилався.

Крім того, всупереч положенням пункту 1 параграфу 37 Регламенту, проект оскаржуваного акта не був надісланий заінтересованому органу (Держпідприємництву) перед його внесенням на розгляд засідання Кабінету Міністрів України.

За результатами прийняття Постанови №252 на засіданні Кабінету Міністрів України 30.04.2014 складений протокол №25, відповідно до підпункту 9 пункту 3 якого Мінекономрозвитку надано доручення оформити прийняту постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу України з питань підтримки та розвитку підприємництва» у тижневий термін відповідно до регламентних вимог (а.с. 133-147 Т. І).

На виконання вказаного протоколу, Мінекономрозвитку України вже прийнята Постанова № 252 (без номеру та в редакції назви «Про Державну службу України з питань підтримки та розвитку підприємництва») була вперше надіслана на погодження до Держпідприємництва листом від 06.05.2014 №2513-06/14658-06. Зауваження до Постанови №252 були висловлені в листі Держпідприємництва від 07.05.2014 №3801/0/20-14 на адресу Мінекономрозвитку та в листі від 07.05.2014 №3802/0/20-14 - на адресу Кабінету Міністрів України (а.с. 155-161 Т. І).

04.06.2014 відбулось засідання Кабінету Міністрів України, за результатами якого складений протокол №34, відповідно до підпункту 4 пункту 6 якого Мінекономрозвитку надано доручення доопрацювати з урахуванням результатів обговорення постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийняту на засіданні Уряду 30.04.2014 (протокол №25), зокрема в частині визначення найменування утвореного центрального органу виконавчої влади (Державна регуляторна служба України), мети його утворення, а також покладення на Мінекономрозвитку повноважень та функцій з питань малого та середнього підприємництва (а.с. 167 Т.І).

Листом від 09.07.2014 №2513-02/23280-01 (а.с. 103 Т. І) Мінекономрозвитку України направило до Кабінету Міністрів України проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу», підготованого шляхом доопрацювання проекту постанови «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийнятого на засіданні Уряду 30.04.2014 (протокол №25). До вказаного листа додані проект акту, пояснювальна записка від 09.07.2014, довідка про погодження від 09.07.2014, протокол узгодження позицій від 09.07.2014, висновок Мін'юсту від 07.07.2014, матеріали погодження.

Відповідно до пунктів 1-3 параграфу 55-1 Регламенту, опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

За результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень. Схвалений проект акта Кабінету Міністрів візується Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром на засіданні урядового комітету.

Проект акта Кабінету Міністрів може бути схвалений на засіданні урядового комітету з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених учасниками засідання, і запропонованих Секретаріатом Кабінету Міністрів змін, якщо вони не впливають на суть проекту. Такий проект доопрацьовується головним розробником протягом трьох робочих днів, якщо інший строк не визначений урядовим комітетом, та подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів після проведення Секретаріатом Кабінету Міністрів повторної експертизи.

З матеріалів справи вбачається, що Постанова №252 була прийнята відповідачем без необхідних додатків, зокрема, довідки про погодження проекту акта, протоколу узгодження позицій, висновку Мін'юсту, зазначені документи були складені вже після доопрацювання та датовані 07.07.2014 і 09.07.2014, тобто після прийняття оскаржуваної постанови (30.04.2014).

Крім того, зі змісту довідки від 09.07.2014 про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» вбачається, що до проекту Постанови №252 висловлено зауваження (пропозиції), які не враховано, а саме зауваження голови Державної служби з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва ОСОБА_1 Обґрунтування причин неврахування зауважень не вказані.

Суд дослідив порядок денний засідання Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 та витяг зі стенограми засідання Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 (а.с. 110-117 Т. І) та встановив, що доповідачем по пункту 4.14 «Про проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва»» був Міністр Кабінету Міністрів України ОСОБА_2.

Обговорення проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва» відбувалось наступним чином:

«ОСОБА_2 - Постанова пропонує ліквідувати Державну службу з питань регуляторної політики і розвитку підприємництва, яку очолює ОСОБА_1, і утворити Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва. Пропонується підтримати з доопрацюванням, можливо, зміни назви.

ОСОБА_3 - Топорно працюєте.

ОСОБА_2 - Зато просто и понятно.

ОСОБА_3 - Ми підтримуємо. Тільки у мене питання.

По-перше, питання в назві. В нас по закону як написано? Ми створюємо служби, агентства, інспекції. А департаменти?

ОСОБА_4 - Ні, три види. Департаменти - це структура служби, агентства, інспекції, або міністерства, або іншого центрального органу виконавчої влади. ЦОВВ під міністерствами - це служби, агенції, інспекції.

По функціоналу. Службою називають той ЦОВВ, який...

ОСОБА_3 - Та не служба. Це не може бути службою.

ОСОБА_4 - В принципі, як по закону про ЦОВВ. Службою називається той ЦОВВ, який в переважності функцій має адміністративні послуги, інспекція - контролюючі, в агентства превалююча функція - управління майном. Але тут управління майном - ні, інспекція - теж ні, залишається тільки служба. В агентства головна функція має бути управління майном.

ОСОБА_3 - Де таке написано?

ОСОБА_4 - В Законі «Про центральні органи виконавчої влади».».

В подальшому обговорення проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва» продовжено наступним чином:

«ОСОБА_5 - ОСОБА_3, постановление, о котором Вы меня спросили, я прошу Вас не принимать. Оно подготовлено без обсуждения. Оно полностью разрушает... Я буду жесточайшим критиком, если примут это постановление. Вы убиваете госкомитет, который имеет функцию регуляторной политики. Здесь специально убивается это. Оно выполняет Закон «О регуляторной политике», не может быть ни под одним министерством...

ОСОБА_6 - Дозвольте продовжити? По пункту 4.14.

ОСОБА_5 - Прошу снять его и отработать с Советом предпринимателей и с Верховным Советом.

ОСОБА_2 - Коли я доповідав за відсутності народного депутата, я пояснював, у чому ідея створення такого кроку. Про критику відсутності регуляторної політики - це є пункт, який передбачається в Положенні про Державну службу, очевидно, ця функція буде там передбачена.

Якщо є зауваження стосовно скерування і координації Кабінету Міністрів через Міністра економічного розвитку і торгівлі, ми можемо внести зміни і залишити це в скеруванні Кабінету Міністрів. Але Закон «Про центральні органи виконавчої влади» говорить про те, що повинно бути скерування через міністра.

Плюс я хотів би нагадати, що ми в нашій дискусії піднімали питання про можливість приєднання це як департаментом до Мінекономрозвитку, хоча мені видається, що приєднувати департаментом до Мінекономрозвитку не варто.

Тому пропоную прийняти і доручити Мінекономрозвитку врахувати ті зауваження, які ми висловимо сьогодні.

ОСОБА_5 - Дозвольте я висловлю свої зауваження?

Я є фундатором започаткування в країні державної регуляторної політики. Це світова практика. Вивчали ми її в Європі. В кожній країні світу нема права органу, який виконує основні функції державної регуляторної політики і дерегуляції, бути підпорядкованим будь-якому органу, крім Кабінету Міністрів.

Наприклад, в Англії Прем'єр-міністр ніколи не візує документ, якщо нема підпису органу з регуляторної політики і дерегуляції. Це не може бути підпорядкований міністру будь-якому, тому що той же міністр, його рішення підпадає під той самий обов'язковий розгляд з регуляторної політики і дерегуляції.

Я роблю зауваження Міністру Кабінету Міністрів, що він порушив виконання Закону «Про основні засади державної регуляторної політики», бо з першого дня початку роботи Уряду жодне рішення практично не розглядається і багато рішень виносяться з порушенням Закону «Про основні засади державної регуляторної політики».

Регуляторна політика є в світі єдиним першим фільтром створення корупції. Через розгляд, через підприємництво, через публічний розгляд документів, які стосуються підприємницького середовища, це має назву Закон «Про основні засади державної регуляторної політики», це основна функція цього комітету. Цей комітет, на жаль, практично зруйнував Уряд ОСОБА_7.

Зараз, коли я спускалася, до мене підійшли люди і просили зробити велику зустріч бізнесу, яку ми будемо готувати зараз як правляча команда, тому що практично перестали урядовці серйозно працювати з підприємцями. Вони на грані зриву. Буде Майдан, але інший.

І тому я прошу не приймати зараз цю постанову, бо вона викличе дуже негативне несприйняття.

Крім того, що ОСОБА_1 ви не знімаєте, немає роботи, невиконання закону, і я просто здивована, що Міністр фінансів не каже, скільки коштуватиме коштів з бюджету, щоб змінити всі печатки, всі назви. Яка зараз в цьому потреба, якщо треба виконувати зовсім інші задачі?

ОСОБА_2 - Можна я відповім? Закон «Про Кабінет Міністрів», розділ 5, стаття 21, пункт 4: «Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівник яких не входить до складу Кабінету Міністрів, спрямовується і координується міністром». Тому пункт 1 проекту постанови, яка пропонується, виписано в такій редакції.

Але я ще раз кажу: якщо є на це воля колегіального органу Кабінету Міністрів, ми можемо не підпорядковувати, точніше, не пропонувати спрямовувати і координувати Кабінету Міністрів діяльність через Міністра економічного розвитку. Але це, з моєї точки зору, є порушення закону.

Для ОСОБА_8 я хотів би повторити: ми ліквідовуємо орган, де ми не можемо змінити керівника, і створюємо інший орган, який виконуватиме ті самі функції. Ми про це з Вами говорили два місяці.

ОСОБА_5 - Это не путь - ликвидировать орган и тратить из бюджета деньги на замену всех...

ОСОБА_6 - Я прошу, з великою повагою до голови комітету, ми Вас вислухали.».

Із стенограми засідання Кабінету Міністрів України слідує, що головною метою прийняття оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва» є бажання змінити керівника діючого органу - Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва.

Механізм здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів визначений Порядком здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1074 (далі - Порядок №1074).

Згідно з пунктом 3 Порядку №1074 пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень та містить, зокрема:

- у разі утворення органу виконавчої влади - обґрунтування щодо основних завдань та функцій такого органу, відповідні фінансово-економічні розрахунки з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з його функціонуванням;

- у разі ліквідації органу виконавчої влади - обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.

Згідно із пунктами 1-3 параграфу 34 Регламенту під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

В пояснювальній записці до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 09.07.2014 у пункті 4 «Фінансово-економічне обґрунтування» зазначено, що реалізація проекту постанови Кабінету Міністрів України не передбачатиме додаткових витрат з Державного бюджету України (а.с. 70-73 Т. І).

Позивач-2 вказав на те, що реалізація Постанови №252 потребує фінансування з державного бюджету, зокрема, за прогнозними оцінками, лише ліквідація Держпідприємництва потребуватиме більше, ніж 4 млн. грн., які необхідні для повного розрахунку із працівниками, у тому числі компенсації відпусток, виплати вихідної допомоги при вимушеному звільненні у розмірі не менш середньомісячного заробітку тощо.

Суд встановив, що відповідач прийняв постанову №252 без здійснення необхідних фінансово-економічних розрахунків з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з функціонуванням новоутвореного органу - Державної регуляторної служби України, чим порушив вимоги параграфу 34 Регламенту та пункту 3 Порядку №1074.

Позивач-2 наполягав також на тому, що оскаржувана Постанова №252 фактично передбачає лише перейменування одного й того самого центрального органу виконавчої влади та перерозподіл окремих функцій та повноважень між двома органами виконавчої влади. Відповідач не надав жодних належних та допустимих доказів щодо спростування правової позиції позивача-2.

Дослідивши копію пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу», суд встановив, що на стадії погодження проекту Постанови №252, не наведено жодних обґрунтувань щодо доцільності відмови держави від виконання Держпідприємництвом своїх завдань та функцій. Водночас, згідно пункту 2 Постанови №252, основні функції та завдання Держпідприємництва майже в повному обсязі та незмінному вигляді передані новоствореному центральному органу виконавчої влади - Державній регуляторній службі України, крім повноважень та функцій з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

Відповідно до пункту 1 параграфу 55-1 Регламенту, розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом.

В порушення вимог зазначеного пункту Регламенту, оскаржуваний проект акта був внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без його попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром, а також без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України та протоколу засідання урядового комітету.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок №996).

Згідно з пунктом 2 Порядку №996 консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Відповідно до пункту 12, затвердженого, в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення щодо:

- проектів нормативно-правових актів, що мають важливе суспільне значення і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів і обов'язків громадян, а також актів, якими передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами;

- проектів регуляторних актів;

- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень стосовно стану їх виконання;

- звітів головних розпорядників бюджетних коштів про їх витрачання за минулий рік.

Представник позивача-1 вказав на те, що жодних консультацій з громадськістю при прийнятті Постанови №252 не проводилось, громадські організації та об'єднання, в тому числі всеукраїнська громадська організація «Спілка кризис-менеджерів України» не залучались до обговорення проекту даної постанови.

Пунктом 17 Порядку №996 встановлено, що орган виконавчої влади для проведення електронних консультацій з громадськістю розміщує на урядовому веб-сайті "Громадянське суспільство і влада" та на своєму офіційному веб-сайті:

- інформаційне повідомлення про проведення публічного громадського обговорення;

- текст проекту акта, винесеного на обговорення;

- електронну адресу для надсилання пропозицій та зауважень і номер телефону, за яким надаються консультації з питання, що винесено на публічне громадське обговорення.

Тексти проектів регуляторних актів оприлюднюються відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Доказів оприлюднення інформації про проведення консультацій з громадськістю стосовно прийняття оскаржуваної Постанови №252 відповідач суду не надав.

Частинами 1 та 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, заслухавши пояснення сторін, суд встановив, що проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва» був прийнятий з порушенням положень законодавства, а саме: внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований та без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України, без погодження із заінтересованими органами, проект не надіслано відповідним науковцям, фахівцям та об'єднанням громадян, станом на дату прийняття Постанови №252 (30.04.2014) були відсутні передбачені Регламентом Кабінету Міністрів України додатки, зокрема, пояснювальна записка, довідка про погодження проекту акту, висновок правової експертизи, протокол узгодження позицій, також відсутні фінансово-економічні розрахунки бюджетних витрат на реалізацію акту. Крім того, при прийнятті Постанови №252 не враховані численні зауваження.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищевикладене, оцінивши докази, наявні в матеріалах справи, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позовні вимоги всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_1 обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі.

Керуючись статтями 2, 6, 7, 17, 158, 160-163, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Позов всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_1 задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною і скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №252 «Про Державну регуляторну службу України».

3. Стягнути з Державного бюджету України на користь всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» (код ЄДРПОУ 26254778) судові витрати в сумі 73,08 грн. (сімдесят три гривні 08 коп.) та на користь ОСОБА_1 (ІПН НОМЕР_1) судові витрати в сумі 73,08 грн. (сімдесят три гривні 08 коп.).

Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий суддя К.М. Кобилянський

Судді В.М. Данилишин

О.П. Огурцов

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/10927/14 Головуючий у 1-й інстанції: Кобилянський К.М. Суддя-доповідач: Безименна Н.В.

У Х В А Л А

Іменем України

16 грудня 2014 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Безименної Н. В.

суддів: Аліменка В. О.,

Кучми А. Ю.

при секретарі: Авраменко М. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві відповідача - Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року у справі за позовними заявами Всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2014 року Всеукраїнська громадська організація «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовними заявами до Кабінету Міністрів України, в якому просили визнати протиправною та скасувати Постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2014 року справи об'єднано в одне провадження.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року позов Всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3 задоволено:

Визнано незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить оскаржувану постанову скасувати та ухвалити по справі нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову Всеукраїнської громадської організації «Спілка кризис-менеджерів України» та ОСОБА_3, у зв'язку з порушенням судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 30.04.2014 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про Державну регуляторну службу» № 252, яка 16.07.2014 року опублікована в офіційному виданні «Урядовий кур'єр» (№ 127).

Відповідно до преамбули Постанови Кабінету Міністрів України «Про Держави} регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252 (далі - Постанова № 252), з метою запровадження системного підходу і налагодження результативної роботи з поліпшення бізнес-клімату в Україні Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Утворити Державну регуляторну службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

2. Ліквідувати Державну службу України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Держпідприємництво), поклавши на Державну регуляторну службу України повноваження та функції з питань реалізації державної регуляторної політики, державної політики у сфері ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та на Міністерство економічного розвитку і торгівлі - повноваження і функції з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

3. Державній регуляторній службі України подати у місячний строк Кабінетові Міністрів України проект Положення про Державну регуляторну службу України (а. с. 13).

Проте, вважаючи зазначену постанову Кабінету Міністрів України протиправною та такою, що прийнята з порушенням процедури, визначеної законодавством України, та матеріального права, позивачі звернулись за захистом своїх порушених прав, свобод та інтересів до суду.

Даючи правову оцінку вищевикладеним обставинам справи, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції вірно виходив з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Згідно з ч. 9 ст. 5 зазначеного вище Закону України, порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади , визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1074 (далі - Порядок № 1074).

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 (далі - Регламент). ,

Як вбачається з матеріалів справи, 30.04.2014 року на розгляд засідання Кабінету Міністрів України був внесений проект Постанови № 252 «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва» (а. с. 110-112).

У п. 5 параграфу 33 Регламенту зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

У виняткових випадках проект акта Кабінету Міністрів із зазначених питань виноситься на розгляд Кабінету Міністрів без погодження.

З огляду на зазначені норми, судом першої інстанції вірно встановлено, що в матеріалах справи відсутні належні підтвердження щодо погодження проекту оскаржуваної Постанови № 252 з усіма заінтересованими органами, в тому числі з Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Держпідприємництво), а також матеріали справи не містять доказів про існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження.

Крім того, всупереч положенням п. 1 параграфу 37 Регламенту, проект оскаржуваного акта не був надісланий заінтересованому органу -Держпідприємництву перед його внесенням на розгляд засідання Кабінету Міністрів України.

З матеріалів справи вбачається, що 30.04.2014 року на засіданні Кабінету Міністрів України складений протокол № 25, відповідно до п. п. 9 п. З якого Мінекономрозвитку надано доручення оформити прийняту постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу

України з питань підтримки та розвитку підприємництва» у тижневий термін відповідно до регламентних вимог (а. с. 133-147).

Також, 04.06.2014 року відбулось засідання Кабінету Міністрів України, за результатами якого складений протокол № 34, відповідно до п. п. 4 п. 6 якого Мінекономрозвитку надано доручення доопрацювати з урахуванням результатів обговорення постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийняту на засіданні Уряду 30.04.2014 року (протокол № 25), зокрема в частині визначення найменування утвореного центрального органу виконавчої влади (Державна регуляторна служба України), мети його утворення, а також покладення на Мінекономрозвитку повноважень та функцій з питань малого та середнього підприємництва (а. с. 167).

09.07.2014 року Мінекономрозвитку України направило листом до Кабінету Міністрів України проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу», підготовлений шляхом доопрацювання проекту постанови «Про Державну службу з питань підтримки та розвитку підприємництва», прийнятого на засіданні Уряду 30.04.2014 року (протокол № 25) (а. с. 103).

До зазначеного листа додано: проект акту, пояснювальна записка від 09.07.2014 року, довідка про погодження від 09.07.2014 року, протокол узгодження позицій від 09.07.2014 року, висновок Міністерства юстиції України від 07.07.2014 року, матеріали погодження ( а. с. 70-73, 74, 77-78, 75-76).

Відповідно до п. п. 1-3 параграфу 55 Регламенту, опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

За результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень. Схвалений проект акта Кабінету Міністрів візується Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром на засіданні урядового комітету.

Проект акта Кабінету Міністрів може бути схвалений на засіданні урядового комітету з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених учасниками засідання, і запропонованих Секретаріатом Кабінету Міністрів змін, якщо вони не впливають на суть проекту. Такий проект доопрацьовується головним розробником протягом трьох робочих днів, якщо інший строк не визначений урядовим комітетом, та подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів після проведення Секретаріатом Кабінету Міністрів повторної експертизи.

Проте, як вбачається з матеріалів справи, Постанова № 252 була прийнята відповідачем без необхідних додатків, зокрема, довідки про погодження проекту акта, протоколу узгодження позицій, висновку Мін'юсту, зазначені документи були складені вже після доопрацювання та датовані 07.07.2014 й 09.07.2014, тобто після прийняття оскаржуваної Постанови від 30.04.2014 року № 252.

Відповідно до п. З Порядку № 1074 пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень та містить, зокрема, у разі ліквідації органу виконавчої влади -обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.

Як вбачається з п. 2 Постанови № 252, основні функції та завдання Держпідприємництва майже в повному обсязі та незмінному вигляді передані новоствореному центральному органу виконавчої влади - Державній регуляторній службі України, окрім повноважень та функцій з питань розвитку малого та середнього підприємництва.

На підставі зазначеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що на стадії погодження проекту Постанови № 252, не наведено жодних обґрунтувань щодо доцільності відмови держави від виконання Держпідприємництвом своїх завдань та функцій, що підтверджується копією пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про державну регуляторну службу» (а. с. 70-73).

Відповідно до п. 1 параграфу 34 Регламенту, під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Пунктами 2, 3 параграфу 34 Регламенту встановлено, якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

З матеріалів справи вбачається, що реалізація Постанови № 252 потребує фінансуванням державного бюджету, зокрема, за прогнозними оцінками, лише ліквідація Держпідприємництва потребуватиме більше, ніж 4 млн. грн, які необхідні для повного розрахунку із працівниками, у тому числі компенсації відпусток, виплати вихідної допомоги при вимушеному звільненні у розмірі не менш середньомісячного заробітку тощо (а. с. 24-31).

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем порушено вимоги параграфу 34 Регламенту, оскільки Постанова № 252 прийнята без здійснення необхідних фінансово-економічних розрахунків з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з функціонуванням новоутвореного органу - Державної регуляторної служби України.

Також, з матеріалів справи вбачається, що оскаржуваний проект акта був внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без його попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром, а також без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України та протоколу засідання урядового комітету.

Відповідно до п. 1 параграфу 55-1 Регламенту, розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем'єр-міністром, Віце-прем'єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом.

Отже, Кабінетом Міністрів України порушено процедуру встановлену п. 1 параграфу 55-1 Регламенту.

Підсумовуючи вищезазначене, дослідивши матеріали та фактичні обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу підтримки та розвитку підприємництва» був прийнятий з порушенням положень законодавства, а саме: внесений на розгляд засідання Кабінету Міністрів України без попереднього розгляду на урядовому комітеті, не завізований та без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України, без погодження із заінтересованими органами, проект не надіслано відповідним науковцям, фахівцям та об'єднанням громадян, станом на дату прийняття Постанови № 252 (30.04.2014 року) були відсутні передбачені Регламентом Кабінету Міністрів України додатки, зокрема, пояснювальна записка, довідка про погодження проекту акту, висновок правової експертизи, протокол узгодження позицій, також відсутні фінансово-економічні розрахунки бюджетних витрат на реалізацію акту.

Крім того, суд апеляційної інстанції не бере до уваги доводи представника Кабінету Міністрів України, що підставами визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, є його невідповідність правовим актам вищої юридичної сили чи перевищення повноважень при його прийнятті, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору даної справи є законність Постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» від 30.04.2014 року № 252.

При вирішення питання законності нормативно-правового акта, суд повинен керуватися ч.З ст.2 КАС України, зокрема, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що вимоги законності нормативно-правового акта поділяються на дві групи: вимоги, що пред'являються власне до правового акту (до форми та змісту) та вимоги, що пред'являються до процедури їх прийняття.

Отже, суд першої інстанції вірно дійшов висновку щодо незаконності оскаржуваного нормативно-правового акта, оскільки відповідачем було порушено процедуру прийняття Постанови № 252.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що висновком Міністерства юстиції України від 7 липня 2014 року проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну регуляторну службу» погоджено без зауважень, разом з тим звернено увагу на те, що проект постанови Кабінету Міністрів України подано для проведення правової експертизи всупереч встановленим Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 вимогам (а.с. 75-76).

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції постановлена з дотриманням норм процесуального та матеріального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування постанови суду першої інстанції не вбачається.

Статтею 200 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 199, 200, 205, 206, КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу відповідача - Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2014 року -залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту постановления та може бути оскаржена протягом двадцяти днів, відповідно до вимог ст. 212 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено 19 грудня 2014 року.

Головуючий суддя Безименна Н.В.

Судді: Аліменко В.О.

Кучма А.Ю.