Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 березня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Прокопенка О.Б.,суддів:Гриціва М.І., Кривенди О.В., Самсіна І.Л., - розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_5 до Держави Україна в особі Президента України Порошенка Петра Олексійовича про зобов'язання вчинити певні дії, відшкодування матеріальної та моральної шкоди,

в с т а н о в и л а:

У червні 2016 року ОСОБА_5 звернулася до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просила зобов'язати відповідача як гаранта Конституції України зупинити дію постанови Кабінету Міністрів України від 4 червня 2015 року № 389 «Про затвердження Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї» (далі - постанова № 389), а також стягнути з Держави Україна на її користь матеріальну шкоду в розмірі 3120 грн і моральну шкоду в розмірі 50 000 грн.

На обґрунтування позовних вимог послалася на те, що оскаржувана постанова, на її думку, є неконституційною, а тому Президент України як гарант Конституції України був зобов'язаний реалізувати надане йому пунктом 15 статті 106 Основного Закону повноваження - зупинити дію цієї постанови Уряду з мотивів її невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо її конституційності.

Посилаючись на те, що внаслідок дії постанови № 389 і бездіяльності відповідача їй завдано матеріальну і моральну шкоду, ОСОБА_5 також просила стягнути вищезазначену суму коштів з Держави Україна на її користь.

Вищий адміністративний суд України постановою від 6 липня 2016 року у задоволенні позову відмовив.

Не погоджуючись із рішенням Вищого адміністративного суду України, ОСОБА_5 з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), звернулась із заявою про його перегляд Верховним Судом України, у якій просить скасувати постанову Вищого адміністративного суду України від 6 липня 2016 року та прийняти нову, якою зобов'язати відповідача як гаранта Конституції України зупинити дію постанови № 389 з мотиву невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо конституційності вищевказаної постанови та стягнути з Держави Україна на її користь кошти на відшкодування матеріальної шкоди в розмірі 3120 грн і моральної шкоди в розмірі 50 000 грн.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з пунктом 15 частини першої статті 106 Основного Закону Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 28 січня 2003 року № 2-рп/2003 зазначено, що Конституція України визначає засади та механізм здійснення державної влади. Органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). Нормативно-правові акти повинні прийматися на основі Конституції України і відповідати їй (частина друга статті 8 Конституції України)

Частиною другою статті 5 Основного Закону встановлено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

У Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що положення «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу. У Рішенні Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року № 3-зп (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) зазначено, що прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини).

У пункті 4.2 цього ж Рішення також зазначено, що «Воля народу, - наголошується в Загальній декларації прав людини, - повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні провадитись при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування» (частина третя статті 21).

За Основним Законом України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69) (зокрема вибори народних депутатів України, Президента України, депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів, всеукраїнський та місцеві референдуми) в порядку, встановленому Конституцією та законами України.

Здійснення народного волевиявлення у зазначених формах безпосередньої демократії є реалізацією народом своєї влади шляхом затвердження відповідних рішень (законів) і формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні.

Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).

Пунктом 1 резолютивної частини наведеного Рішення встановлено, що положення частини другої статті 5 Конституції України «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України.

Результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов'язковими.

Частиною першою статті 103 Конституції України встановлено, що Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

Частинами другою, третьою статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Саме до компетенції Президента України належить вирішення питання стосовно можливості зупинення актів Кабінету Міністрів України, зокрема і постанови № 389, про яку йде мова у позовній заяві, з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Крім того, за змістом статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону дано офіційне тлумачення у рішеннях Конституційного Суду України від 25 листопада та 25 грудня 1997 року №№ 6-зп, 9-зп відповідно.

У мотивувальній частині свого Рішення від 25 листопада 1997 року № 6-зп Конституційний Суд України зазначив, що громадянин може звертатися із скаргою до суду, якщо він вважає, що порушено або порушуються його права чи свободи, створено або створюються перешкоди для реалізації конституційних прав і свобод тощо.

Головним обов'язком держави згідно зі статтею 3 Конституції України є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Основного Закону).

Ні стаття 55 Конституції України, ні глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України не визначають, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. 3відси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.

Із прийняттям КАС наведені положення Конституції України знайшли своє відображення у його статтях 2, 6, за змістом яких завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Постанова № 389, з приводу якої позивач просить зобов'язати Президента України вчинити певні дії, не є актом індивідуальної дії і поширює свою чинність на невизначене коло осіб, зокрема і на позивача, а тому ОСОБА_5, звертаючись до суду із цим позовом, зачіпає права й інших осіб.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, як дискреційні повноваження слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

За приписами статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Водночас згідно з положеннями частини другої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

При цьому, як зазначено у пункті 4.5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005, розглядаючи положення частини четвертої статті 5 Конституції України «ніхто не може узурпувати державну владу» у системному зв'язку з положеннями частин другої, третьої цієї статті, іншими положеннями Основного Закону України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що узурпація державної влади означає неконституційне або незаконне її захоплення органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами чи їх об'єднаннями тощо.

Гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6) та положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Про це йдеться і в Рішенні Конституційного Суду України у справі про фінансування судів від 24 червня 1999 року № 6-рп/99 (абзац перший пункту 2 мотивувальної частини).

Зміст наведених правових норм і рішень Конституційного Суду України у їх системному зв'язку дає колегії суддів підстави для висновку, що жодним іншим органом або посадовою, службовою особою, окрім виключно Президента України, не можуть здійснюватись повноваження і прийматись рішення, які згідно з Конституцією України належать до компетенції глави держави, в тому числі і судами, які не відносяться до законодавчої або виконавчої влади.

З огляду на положення Конституції України та КАС щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

У цьому випадку мова йде про зобов'язання Президента України вчинити дії шляхом прийняття відповідного рішення, передбаченого пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України.

Колегія суддів звертає увагу, що Президент України діє в інтересах і від імені всієї держави, зобов'язаний дотримуватись необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів як кожної окремої особи, людини, громадянина, так і суспільства в цілому і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення з урахуванням політичних, економічних і соціальних чинників, які склались у держави.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України погоджується із висновком Вищого адміністративного суду України про те, що суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 КАС, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані Конституцією України главі держави.

Ураховуючи наведене вище, постанова Вищого адміністративного суду України від 6 липня 2016 року про відмову у позові ОСОБА_5 ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального та процесуального права, тому у задоволенні заяви позивача про перегляд зазначеного судового рішення слід відмовити.

Керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

У задоволенні заяви ОСОБА_5 відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.Б. Прокопенко

Судді: М.І. Гриців О.В. Кривенда І.Л. Самсін