Історія справи

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 квітня 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/301/19

Провадження № 11-591заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Князєва В. С.,

суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Прокуратури Полтавської області до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (правонаступник - кадрова комісія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів) про скасування рішення

за апеляційною скаргою Прокуратури Полтавської області на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 червня 2019 року (суддя Шевцова Н. В.),

У С Т А Н О В И Л А :

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. У травні 2019 року Прокуратура Полтавської області звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП) від 27 березня 2019 року № 19дп-19 «Про закриття дисциплінарного провадження щодо першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 та прокурора Решетилівського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_2 »; зобов`язати КДКП притягнути ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності.

2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення є невмотивованим, зроблені у ньому висновки не відповідають фактичним обставинам справи. Крім того, відповідач належним чином не дослідив фактів, викладених у дисциплінарній скарзі позивача, щодо вчинених прокурорами дисциплінарних проступків.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 04 червня 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

4. Судове рішення мотивовано тим, що оскарженню в судовому порядку підлягають рішення КДКП, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження відповідних рішень, оскільки такі рішення не створюють для цих осіб жодних прав та обов`язків.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі та у відзиві на неї

5. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 червня 2019 року та направити справу до цього ж суду для продовження її розгляду.

6. Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції з приводу того, що оскаржуване рішення КДКП про закриття дисциплінарного провадження стосовно прокурорів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не порушує прав Прокуратури Полтавської області, оскільки згадане дисциплінарне провадження було відкрите саме за її скаргою.

7. У відзиві на скаргу КДКП заперечує проти доводів Прокуратури Полтавської області та просить залишити без змін оскаржуване судове рішення. Вважає наведені у скарзі мотиви щодо порушення прав позивача оскаржуваним рішенням Комісії такими, що не заслуговують на увагу. В цілому, наведені у відзиві доводи відтворюють ті мотиви, якими обґрунтовано ухвалу суду першої інстанції.

Рух апеляційної скарги

8. Ухвалою від 02 липня 2019 року Велика Палата Верховного Суду відкрила провадження за апеляційною скаргою Прокуратури Полтавської області на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 червня 2019 року та витребувала із цього суду матеріали справи № 9901/301/19.

9. Ухвалою від 03 вересня 2019 року цю справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.

10. Ухвалою від 04 березня 2020 року Велика Палата Верховного Суду замінила відповідача Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів її правонаступником - кадровою комісією з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, надавши цьому органові строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу (далі - Комісія).

11. 20 березня 2020 року від цієї Комісії до Великої Палати Верховного Суду надійшла заява, у якій вона повідомила, що підтримує позицію, наведену у відзиві КДКП.

Установлені обставини справи

12. У жовтні та листопаді 2018 року до КДКП надійшли дисциплінарні скарги Прокуратури Полтавської області про вчинення дисциплінарних проступків керівником Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_2 та першим заступником керівника цієї ж прокуратури ОСОБА_1 За цими скаргами відкрито дисциплінарні провадження. Рішенням Комісії від 05 грудня 2018 року їх об`єднано в одне дисциплінарне провадження № 11/2/4-1755дс-301дп-18.

13. За результатами перевірки членом КДКП складено висновок від 23 січня 2019 року про відсутність дисциплінарного проступку в діях прокурорів ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .

14. Розглянувши цей висновок, КДКП ухвалила рішення від 27 березня 2019 року № 91дп-19, яким закрила дисциплінарне провадження № 11/2/4-1755дс-301дп-18, мотивувавши його відсутністю в діях ОСОБА_2 та ОСОБА_1 складу дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру».

15. Також у цьому рішенні зазначено, що рішення КДКП за результатами дисциплінарного провадження може бути оскаржене прокурором, щодо якого воно прийняте, до адміністративного суду або Вищої ради правосуддя (далі - ВРП).

16. Прокуратура Полтавської області, вважаючи це рішення Комісії необґрунтованим і таким, що порушує її права, оскаржила його до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

17. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

18. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

19. Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

20. Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

22. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

23. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

24. Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України «Про прокуратуру».

25. Відповідно до статті 44 цього Закону (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення до суду) дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.

26. За змістом частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

27. Згідно із частиною другою цієї ж статті право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму вебсайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

28. Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону України «Про прокуратуру» передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

29. Частиною третьою статті 46 цього Закону встановлено, що за відсутності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, член Комісії приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора.

30. Відповідно до частини п`ятої статті 48 цього ж Закону у разі відсутності підстав для накладення на прокурора дисциплінарного стягнення Комісія своїм рішенням закриває дисциплінарне провадження.

31. За частиною першою статті 50 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до ВРП протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

32. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).

33. Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до ВРП за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону України «Про прокуратуру»).

Оцінка висновків суду першої інстанції та аргументів учасників справи

34. Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово вирішувала питання з приводу характеру правовідносин, щодо яких виник спір (постанови від 24 квітня 2018 року у справі № 800/404/17 (провадження № 11-219заі18) від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 (провадження № 11-474заі18), від 30 жовтня 2018 року у справі № 807/20/18 (провадження № 11-410заі18) та інші).

35. Зроблені у цих постановах висновки зводяться до того, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

36. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають рішення КДКП, прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом України «Про прокуратуру» і Положенням порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень КДКП за результатами дисциплінарного провадження.

37. Стосовно права на оскарження рішень про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

38. Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення КДКП до ВРП за наявності дозволу КДКП на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону України «Про прокуратуру»).

39. З огляду на зазначене стверджувані позивачем порушення КДКП його суб`єктивних прав унаслідок закриття дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.

40. Адже рішення КДКП за результатами розгляду дисциплінарної скарги хоч і прийняте у зв`язку з дисциплінарною скаргою заявника, але не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус КДКП у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

41. Велика Палата Верховного Суду не вважає за потрібне відступати від наведених у зазначених постановах висновків.

42. Підсумовуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

43. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 04 червня 2019 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені у скарзі міркування та твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.

44. Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

45. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

46. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 316, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Прокуратури Полтавської областізалишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 червня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. С. КнязєвСудді: Т. О. Анцупова О. Р. Кібенко С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко М. І. Гриців В. В. Пророк Д. А. Гудима Л. І. Рогач В. І. Данішевська В. Ю. Уркевич О. С. Золотніков О. Г. Яновська