Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" березня 2015 р. м. Київ К/800/42159/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Черпіцької Л.Т. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2014 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2014 року у справі № 807/786/13-а за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Айріс" до Державної фінансової інспекції в Закарпатській області, Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Горват Олександра Олександровича, Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Коштура Вікторії Василівни, про визнання дій протиправними та зобов'язання до вчинення дій, -

в с т а н о в и л а:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Айріс" звернулось в суд з позовом до Державної фінансової інспекції в Закарпатській області, Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Горват Олександра Олександровича, Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Коштура Вікторії Василівни, в якому просило визнати неправомірними дії відповідачів під час проведення зустрічної звірки та визнати протиправною вимогу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області від 17.04.2013 № 07-03-6-14/2594 до Управління освіти Тячівської районної державної адміністрації в частині зобов'язання начальника управління забезпечити відшкодування зайвих виплат внаслідок завищення вартості наданих позивачем послуг на загальну суму 249137,25 грн.

Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачі проводячи зустрічну звірку в товаристві з обмеженою відповідальністю "Айріс" вийшли за межі своїх повноважень, оскільки здійснювали перевірку за колом питань, які не могли бути предметом перевірки, зокрема неправомірно здійснили перевірку правильності визначення вартості наданих послуг, дані які оформлені в довідці № 07-03/21 від 05.03.2013 року.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2014 року позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправними дії відповідачів під час проведення зустрічної звірки документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій в товаристві з обмеженою відповідальністю "Айріс" з Управлінням освіти, молоді і спорту Тячівської районної державної адміністрації за період з 01.01.2011 року по 01.01.2013 року, в іншій частині позову відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2014 року рішення суду першої інстанції змінено, абзац 2 резолютивної частини рішення викладено у іншій редакції а саме: визнано протиправними дії Державної фінансової інспекції в Закарпатській області Державної фінансової інспекції України в особі Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Горват Олександра Олександровича та Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Коштура Вікторії Василівни під час проведення зустрічної звірки з питань дотримання законодавства виду, обсягу і якості операцій в товаристві з обмеженою відповідальністю "Айріс" з Управлінням освіти, молоді і спорту Тячівської районної державної адміністрації за період з 01.01.2011 року по 01.01.2013 року в частині перевірки правильності визначення вартості наданих послуг, дані яких оформлені в довідці № 07-03/21 від 05.03.2013 року. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, Державна фінансова інспекція в Закарпатській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та відмовити у позові.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, посадовими особами Державної фінансової інспекції в Закарпатській області на підставі направлення від 15.02.2013 року № 146 проведено зустрічну звірку з питань дотримання законодавства виду, обсягу і якості операцій в товаристві з обмеженою відповідальністю "Айріс" з Управлінням освіти, молоді і спорту Тячівської районної державної адміністрації за період з 01.01.2011 року по 01.01.2013 року, за результатами якої складено довідку № 07-03/21 від 05.03.2013 року.

У відповідності до висновку довідки № 07-03/21 від 05.03.2013 року, проведеною зустрічною звіркою встановлено, що за період з 01.01.2012 року по 01.01.2013 року позивачем застосовувались завищені ціни за надані послуги з організації гарячого харчування на загальну суму 249137,25 грн.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі проводячи зустрічну звірку позивача вийшли за межі своїх повноважень та здійснили перевірку за питаннями, які не повинні були перевіряти. Відмовляючи у задоволенні позову в частині визнання протиправною вимоги Державної фінансової інспекції в Закарпатській області від 17.04.2013 року № 07-03-6-14/2594, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога спрямована на адресу Управління освіти, молоді та спорту Тячівської районної державної адміністрації, а тому не створює будь-яких прав чи обов'язків, а також не порушує інтересів позивача у справі.

Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції погодився з висновками Закарпатського окружного адміністративного суду, однак вказав на те, що суд першої інстанції не зазначив в резолютивній частині судового рішення дії яких саме відповідачів слід визнати протиправними та в чому полягають протиправні дії.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що між товариством з обмеженою відповідальністю "Айріс" (учасник) та Управлінням освіти, молоді і спорту Тячівської районної державної адміністрації (замовник) було укладено наступні договори про закупівлю товарів (робіт або послуг) за державні кошти: договір № 24 від 24.02.2012 року, у відповідності до умов якого учасник зобов'язується у 2012 році надати (поставити) замовникові послуги шкільних їдалень з гарячого харчування учнів (у Вільхівцілазівській ЗОШ І-ІІІ ст.), а замовник зобов'язується прийняти послугу від постачальника і оплатити її вартість на умовах даного договору. Пунктом 3.1 договору передбачено, що ціна договору становить 190500,00 грн., а пунктом 1.2 уточнено, що ця вартість виходить з розрахунку 6,50 грн. на одного учня; договір № 31 від 24.02.2012 року, згідно з умовами якого учасник зобов'язується у 2012 році надати (поставити) замовникові послуги шкільних їдалень з гарячого харчування учнів (в Тячівській ЗОШ І-ІІІ ст. № 2), а замовник зобов'язується прийняти послугу від постачальника і оплатити її вартість на умовах даного договору. У відповідності до пункту 3.1 договору його ціна становить 205800,00 грн., в тому числі з розрахунку 6,50 грн. на одного учня (пункт 1.2 договору); договір № 32 від 24.02.2012 року, пунктом 1.1 якого передбачено, що учасник зобов'язується у 2012 році надати (поставити) замовникові послуги шкільних їдалень з гарячого харчування учнів (у Кривській ЗОШ І ст.), а замовник зобов'язується прийняти послугу від постачальника і оплатити її вартість на умовах даного договору. Ціна договору становить 25000,00 грн. (пункт 3.1 договору), в тому числі з розрахунку 6,50 грн. на одного учня (пункт 1.2 договору); договір № 33 від 24.02.2012 року, у відповідності до умов якого учасник зобов'язується у 2012 році надати (поставити) замовникові послуги шкільних їдалень з гарячого харчування учнів (у Кривській ЗОШ І-ІІІ ст.), а замовник зобов'язується прийняти послугу від постачальника і оплатити її вартість на умовах даного договору. Пунктом 3.1 договору передбачено, що ціна договору становить 144900,00 грн., в тому числі з розрахунку 6,50 грн. на одного учня; договір № 34 від 24.02.2012 року, згідно з умовами якого учасник зобов'язується у 2012 році надати (поставити) замовникові послуги шкільних їдалень з гарячого харчування учнів (у Дулівській ЗОШ І-ІІІ ст.), а замовник зобов'язується прийняти послугу від постачальника і оплатити її вартість на умовах даного договору. У відповідності до пункту 3.1 договору його ціна становить 99300,00 грн., в тому числі з розрахунку 6,50 грн. на одного учня (пункт 1.2 договору); договір № 35 від 24.02.2012 року, пунктом 1.1 якого передбачено, що учасник зобов'язується у 2012 році надати (поставити) замовникові послуги шкільних їдалень з гарячого харчування учнів (у Вільхівцілазівській ЗОШ І ст.), а замовник зобов'язується прийняти послугу від постачальника і оплатити її вартість на умовах даного договору. Ціна договору становить 70000,00 грн. (пункт 3.1 договору), в тому числі з розрахунку 6,50 грн. на одного учня (пункт 1.2 договору).

На виконання умов зазначених договорів позивачем було надано послуги з організації гарячого харчування в обумовлених загальноосвітніх закладах Тячівського району, які прийняті Управлінням освіти, молоді і спорту Тячівської районної державної адміністрації без зауважень та оплачені в повному обсязі, що не спростовується сторонами справи.

Спірні відносини виникли з питань перевірки посадовими особами Державної фінансової інспекції в Закарпатській області в ході здійснення зустрічної звірки порядку встановлення вартості послуг шкільних їдалень з гарячого харчування учнів, наданих позивачем Управлінню освіти, молоді і спорту Тячівської районної державної адміністрації відповідно до укладених договорівих прав та обов'язків.

Під час здійснення зустрічної звірки посадові особи органу Державного фінансового контролю фактично здійснили ревізію порядку та правильності визначення вартості наданих позивачем підконтрольній установі послуг.

Пунктом 12 статті 10 Закону України "Про основні засади державного фінансового контролю в Україні" передбачено право органу державного фінансового контролю на проведення у суб'єктів господарювання які мали правові відносини з підконтрольною установою зустрічні звірки з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків що здійснюються між ними для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи.

Згідно з пунктом 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550, зустрічна звірка - це метод документального підтвердження у суб'єктів господарювання які мали правові відносини з підконтрольною установою, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювались між ними, для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи.

Відповідно до пункту 26 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550, в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин, з метою документального підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків з об'єктом контролю - підконтрольною установою, з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку контролюючими органами можуть проводитися зустрічні звірки у суб'єктів господарювання, які мали правові відносини з об'єктом контролю - підконтрольною установою.

Для проведення зустрічної звірки посадовій особі контролюючого органу видається направлення встановленого Мінфіном зразка за підписом керівника, скріпленим печаткою відповідного контролюючого органу.

Зустрічна звірка проводиться шляхом документального і фактичного дослідження виду, обсягу операцій, проведених між суб'єктом господарювання та об'єктом контролю - підконтрольною установою. За результатами такої звірки складається у двох примірниках довідка, один примірник якої видається суб'єкту господарювання, що мав правові відносини з об'єктом контролю - підконтрольною установою, у тому ж порядку, що і акт ревізії. Другий примірник довідки долучається до матеріалів ревізії.

У разі недопущення посадової особи контролюючого органу до проведення зустрічної звірки складається за підписом посадових осіб контролюючого органу акт, у якому фіксується такий факт, і невідкладно письмово інформуються правоохоронні органи для вжиття заходів, передбачених законодавством.

Стосовно осіб підконтрольної установи, які чинять перешкоди у проведенні зустрічної звірки і ревізії, вживають заходів для притягнення до адміністративної відповідальності.

Згідно з положеннями статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України особа може звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Колегія суддів звертає увагу на те, що обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Враховуючи те, що довідка не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, відтак її висновки не можуть бути предметом спору. Внесення тих чи інших даних в довідку, так само як і в акт ревізії, не породжує для позивача необхідності здійснювати коригування своєї діяльності чи вчиняти будь-які дії, а визнання протиправними дій посадових осіб органу фінансового контролю в частині перевірки тієї чи іншої інформаціє не вплине на права позивача.

Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Що ж стосується вимоги про визнання протиправною вимоги Державної фінансової інспекції в Закарпатській області від 17.04.2013 № 07-03-6-14/2594 до Управління освіти Тячівської районної державної адміністрації в частині зобов'язання начальника управління забезпечити відшкодування зайвих виплат внаслідок завищення вартості наданих позивачем послуг на загальну суму 249137,25 грн. колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого указом Президента України від 23.04.2011 року № 499/2011, Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Відповідно до пунктів 7, 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З огляду на наведене, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов про визнання вимоги протиправною.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області задовольнити.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2014 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2014 року скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення яким у задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю "Айріс" до Державної фінансової інспекції в Закарпатській області, Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Горват Олександра Олександровича, Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Коштура Вікторії Василівни, про визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції в Закарпатській області Державної фінансової інспекції України в особі Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Горват Олександра Олександровича та Головного державного фінансового інспектора відділу інспектування у сфері освіти і науки Коштура Вікторії Василівни під час проведення зустрічної звірки з питань дотримання законодавства виду, обсягу і якості операцій в товаристві з обмеженою відповідальністю "Айріс" з Управлінням освіти, молоді і спорту Тячівської районної державної адміністрації за період з 01.01.2011 року по 01.01.2013 року в частині перевірки правильності визначення вартості наданих послуг, дані яких оформлені в довідці № 07-03/21 від 05.03.2013 року, та визнання протиправною вимоги Державної фінансової інспекції в Закарпатській області від 17.04.2013 № 07-03-6-14/2594 до Управління освіти Тячівської районної державної адміністрації в частині зобов'язання начальника управління забезпечити відшкодування зайвих виплат внаслідок завищення вартості наданих позивачем послуг на загальну суму 249137,25 грн. - відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: