Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.06.2018 року у справі №817/1337/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 лютого 2019 року

Київ

справа №817/1337/17

провадження №К/9901/53194/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку справу за позовом Державного підприємства "Рівненське лісове господарство" до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання протиправними припису, постанови, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Зозулі Д.П. від 29 листопада 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шидловського В.Б., Мацького Є.М., Шевчук С.М. від 15 травня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року Державне підприємство "Рівненське лісове господарство" звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області, у якому просило визнати протиправними припис від 21 серпня 2017 року та постанову про накладення адміністративного стягнення на № 0000128 від 01 вересня 2017 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області від 21 серпня 2017 року. Визнано протиправною та скасовано постанову про накладення адміністративного стягнення Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області № 0000128 від 01 вересня 2017 року.

3. Рішення судів мотивовано відсутністю факту самовільного зайняття земельної ділянки Державним підприємством "Рівненське лісове господарство", оскільки ним як постійним лісокористувачем відповідно до Лісовпорядкування 2004 року було вчинено правомірні дії у вигляді санітарної рубки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Головним управлінням Держгеокадастру в Рівненській області проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів земельних ділянок державної власності лісогосподарського призначення, які розташовані на території Заборольської сільської ради Рівненського району (Державне підприємство "Рівненське лісове господарство").

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 21 серпня 2017 року № 198, у якому зафіксовано, що обласним управлінням лісового і мисливського господарства було безпідставно включено земельні ділянки площею 36,1595 га до земель лісогосподарського призначення на території Заборольської сільської ради Рівненського району, на яких проводилися лісогосподарські заходи Державним підприємством "Рівненський лісгосп" (згідно обов'язків постійного користувача. Зазначено, що було проведено суцільні санітарні рубки загальною площею 0,5 га на даних землях, а фактично дані земельні ділянки перебувають у землях запасу лісогосподарського призначення державної власності. Такими діями заподіяно шкоду, земельним ресурсам внаслідок самовільного зайняття площею 0,5 га вищезазначених лісових земельних ділянок, що є порушенням вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України.

21 серпня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру в Рівненській області складено припис, у якому від директора Державного підприємства «Рівненське лісове господарство» вимагалось звільнити самовільно зайняті земельні ділянки державної власності лісогосподарського призначення, загальною площею 0,5 га на території Заборольської сільської ради Рівненського району, та привести в стан, придатний для використання за цільовим призначенням, у строк до 20 вересня 2017 року.

01 вересня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру в Рівненській області складено постанову про накладення адміністративного стягнення № 0000128, якою головного лісничого Державного підприємства "Рівненське лісове господарство" ОСОБА_4 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області мотивована тим, Державне підприємство "Рівненське лісове господарство" не є постійним лісокористувачем, оскільки відсутнє рішення орану виконавчої влади про надання у користування земельної ділянки або державний акт на право постійного користування нею. Наявність планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування не підтверджує наявності відповідного права з тих підстав, що позивач не надав жодних документів про те, що земельні ділянки, які він використовує, були надані йому раніше. Тому наявний факт самовільного зайняття земельної ділянки, за що передбачена відповідальність.

7. Державне підприємство "Рівненське лісове господарство" відзиву на касаційну скаргу не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. У статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

9. Відповідно до абзацу 3 частини першої статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.

10. За змістом частини другої статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

11. Відповідно до пункту "б" частини першої статті 211 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.

12. Згідно статті 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

13. У статті 125 Земельного кодексу України визначено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

14. Відповідно до статті 16 Лісового кодексу України право користування лісами здійснюється в порядку постійного та тимчасового користування лісами.

15. Згідно з вимогами частини першої та третьої статті 17 Лісового кодексу України у постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи.

Ліси надаються в постійне користування на підставі рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, прийнятого в межах їх повноважень за погодженням з органами виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

16. У відповідності до статті 19 Лісового кодексу України постійні лісокористувачі мають: 1) право самостійно господарювати в лісах; 2) виключне право на заготівлю деревини; 3) право власності на заготовлену ними продукцію та доходи від її реалізації; 4) право на відшкодування збитків у випадках, передбачених законодавством; 5) право здійснювати відповідно до законодавства будівництво доріг, спорудження жилих будинків, виробничих та інших будівель і споруд, необхідних для ведення лісового господарства.

Постійні лісокористувачі зобов'язані: 1) забезпечувати охорону, захист, відтворення, підвищення продуктивності лісових насаджень, посилення їх корисних властивостей, підвищення родючості ґрунтів, вживати інших заходів відповідно до законодавства на основі принципів сталого розвитку; 2) дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів; 3) вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування, здійснювати використання лісових ресурсів способами, які забезпечують збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створюють сприятливі умови для їх охорони, захисту та відтворення; 4) вести первинний облік лісів; 5) дотримуватися встановленого законодавством режиму використання земель; 6) забезпечувати охорону типових та унікальних природних комплексів і об'єктів, рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, рослинних угруповань, сприяти формуванню екологічної мережі відповідно до природоохоронного законодавства; 8) забезпечувати безперешкодний доступ до об'єктів електромереж, інших інженерних споруд, які проходять через лісову ділянку, для їх обслуговування.

17. У статті 86 Лісового кодексу України визначено, що організація охорони і захисту лісів передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на збереження лісів від пожеж, незаконних рубок, пошкодження, ослаблення та іншого шкідливого впливу, захист від шкідників і хвороб.

Власники лісів і постійні лісокористувачі зобов'язані розробляти та проводити в установлений строк комплекс протипожежних та інших заходів, спрямованих на збереження, охорону та захист лісів. Перелік протипожежних та інших заходів, вимоги щодо складання планів цих заходів визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового господарства, органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

18. Відповідно до пунктів 27, 30 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 27 липня 1995 року, у редакції на час проведення обстеження, насадження, що потребують суцільної санітарної рубки, попередньо обстежуються спеціальною комісією, призначеною за рішенням органу, що видає дозвіл на проведення цієї рубки.

До складу комісії входять: лісопатолог спеціалізованої служби лісозахисту або міжрайонний інженер-лісопатолог, головний лісничий або інженер охорони і захисту лісу, а також лісничий та представник постійного лісокористувача.

Органи, що видають дозвіл на проведення суцільної санітарної рубки, контролюють дотримання вимог цих Правил в частині щодо її призначення та проведення.

19. Відповідно до статті 245 Кодексу України про адміністративні правопорушення завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

20. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

21. Обов'язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність у особи, що її використовує, правовстановлюючих документів на цю земельну ділянку.

22. Рішенням Рівненської районної ради від 18 квітня 2003 року № 82 "Про хід реформування в агропромисловому комплексі району та використання лісових ресурсів ставків та водойм", вирішено рекомендувати сільським радам розглянути протягом квітня-травня 2003 року на сесіях та підготувати матеріали про передачу лісів Рівненському держлісгоспу, в тому числі по Заборольській сільській раді - 55 га.

23. Рішенням Заборольської сільської ради від 20 квітня 2003 року № 54 погоджено передачу земель лісового фонду загальною площею 57,2 га Рівненському державному лісогосподарському об'єднанню «Рівнеліс».

24. Розпорядженням Рівненської районної державної адміністрації "Про створення районної комісії по попередній прийомці-передачі земельних ділянок лісового фонду" від 15 травня 2003 року № 349, затверджено склад районної комісії по попередній прийомці - передачі земельних ділянок лісового фонду, намічених для передачі в постійне користування із земель запасу Рівненському державному лісогосподарському об'єднанню «Рівнеліс».

25. Відповідно до наказу генерального директора Рівненського державного лісогосподарського об'єднання "Рівнеліс" від 02 червня 2003 року № 68 зобов'язано директора Рівненського держлісгоспа в строк до 15 червня 2003 року прийняти до складу держлісгоспу лісові землі сільськогосподарських підприємств Рівненського району.

26. Згідно акту обстеження від 08 липня 2003 року проведено обстеження лісових насаджень, загальною площею 57,2 га на предмет попереднього погодження передачі їх у склад Державного лісового фонду Рівненського держлісгоспу, загальний стан лісових насаджень - задовільний. До складу комісії входив спеціаліст - землевпорядник.

27. Пунктами 1, 3, 5 розпорядження Рівненської районної державної адміністрації від 22 серпня 2003 року № 644 "Про надання дозволу на складання технічної документації по передачі земель лісового фонду в постійне користування та оренду для введення лісового господарства" затверджені матеріали по попередньому прийому-передачі земельних ділянок лісового фонду, намічених для передачі в постійне користування із земель запасу Заборольської сільської ради Рівненському держлісгоспу державного лісогосподарського об'єднання «Рівнеліс»; надано дозвіл на виготовлення проекту відведення земельних ділянок в постійне користування Рівненському держлісгоспу державного лісогосподарського об'єднання «Рівнеліс» згідно з додатком; вказано про необхідність забезпечення Рівненським держлісгоспом державного лісогосподарського об'єднання «Рівнеліс» охорони лісу від самовільних рубок і пожеж та проведення інших лісогосподарських заходів (згідно обов'язків постійного лісокористувача) до отримання державних актів на право постійного користування землею.

28. Відповідно експлікації земель, що передаються у постійне користування Рівненському держлісгоспу Рівненського державного лісогосподарського об'єднання «Рівнеліс» на території Заборольської сільської ради, площа становить 57,2 га.

29. Розпорядженням Рівненської районної державної адміністрації від 12 липня 2005 року № 292 "Про внесення змін до розпорядження голови райдержадміністрації від 22 серпня 2003 року № 644, внесено зміни до пункту 3 розпорядження від 22 серпня 2003 року № 644 «Про надання дозволу на складання технічної документації по передачі земель лісового фонду в постійне користування та оренду для ведення лісового господарства у зв'язку із зміною назви Рівненського держлісгоспу Рівненського державного лісогосподарського об'єднання «Рівнеліс» та надано дозвіл на виготовлення проекту відведення земельних ділянок в постійне користування Державному підприємству «Рівненське лісове господарство» для ведення лісового господарства згідно з додатком.

30. Рішенням Заборольської сільської ради від 12 січня 2007 року № 280 погоджено відведення Державному підприємству «Рівненське лісове господарство» в постійне користування п'яти земельних ділянок для ведення лісового господарства за рахунок земель лісового фонду Заборольської сільської ради.

31. Відповідно до акту лісопатологічного обстеження насаджень Державного підприємства "Рівненський лісгосп" від 23 вересня 2016 року, який вимагав суцільної санітарної рубки, на підставі дозволу Рівненського обласного управління лісового та мисливського господарства від 27 вересня 2016 року № 03-1160 та лісорубного квитка від 27 вересня 2016 року серії 02 ЛКБ 456766, на праві постійного лісокористування відповідно до Лісовпорядкування 2004 року, працівниками Державного підприємства "Рівненське лісове господарство" було проведено суцільну санітарну рубку по Любомирському лісництву, в тому числі і на земельній ділянці загальною площею 0,5 га на території Заборольської сільської ради.

32. Як зазначалось, пунктом 5 розпорядження Рівненської районної державної адміністрації від 22 серпня 2003 року № 644 "Про надання дозволу на складання технічної документації по передачі земель лісового фонду в постійне користування та оренду для введення лісового господарства" вказано про необхідність забезпечення Рівненським держлісгоспом державного лісогосподарського об'єднання «Рівнеліс» охорони лісу від самовільних рубок і пожеж та проведення інших лісогосподарських заходів (згідно обов'язків постійного лісокористувача) до отримання державних актів на право постійного користування землею.

33. Згідно пункту 5 акту службової перевірки від 27 жовтня 2017 року комісія дійшла висновку, що земельна ділянка не може вважатися самовільно зайнятою, оскільки включена до складу земель лісогосподарського призначення Державного підприємства "Рівненський лісгосп" відповідно до земельного законодавства, діючого на момент надання.

34. Лісопатологічні обстеження насаджень Державного підприємства "Рівненський лісгосп", які вимагають суцільної санітарної рубки, були проведені у вересні 2016 року комісією у складі лісопатолога спеціалізованої служби лісозахисту, головного лісничого, лісничого, представника постійного лісокористувача, що відповідає вимогам пункту 27 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 27 липня 1995 року, у редакції на час проведення обстеження.

35. Таким чином, судами попередніх інстанцій зазначено, що Державним підприємством "Рівненське лісове господарство", як лісокористувачем, на підставі лісорубного квитка, дозволу Рівненського обласного управління лісового та мисливського господарства, було здійснено санітарну рубку лісу, а тому такі дії не свідчать про фактичне зайняття земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, а відтак про самовільне зайняття земельної ділянки.

36. Однак, колегія суддів Верховного Суду не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

37. Відповідно до пункту 5 Розділу VIII Прикінцеві положення Лісового кодексу України до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.

38. Планово-картографічні матеріали лісовпорядкування складаються на підставі натурних лісовпорядних робіт та камерного дешифрування аерознімків, містять детальну характеристику лісу. Перелік планово - картографічних лісовпорядкувальних матеріалів, методи їх створення, масштаби, вимоги до змісту та оформлення, якості виготовлення тощо регламентується галузевими нормативними документами.

39. Отже, системний аналіз наведених норм законодавства дозволяє дійти висновку про те, що при вирішенні питання щодо перебування земельної лісової ділянки в користуванні державного лісогосподарського підприємства необхідно враховувати положення пункту 5 розділу VIII «Прикінцеві положення» Лісового кодексу України.

40. Тобто, до одержання в установленому порядку акту на право постійного користування земельними лісовими ділянками, наявність у Державного підприємства "Рівненське лісове господарство" планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування може бути належним доказом на підтвердження такого права лише на раніше надані землі.

41. Однак, визначаючи правовий статус земельної ділянки, суди попередніх інстанцій не взяли до уваги вказану обставину, а тому дійшли помилкового висновку про те, що право користування земельною ділянкою підтверджено планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування, а тому відсутній факт самовільного її зайняття.

42. Державне підприємство "Рівненське лісове господарство" не надало доказів на підтвердження того, що земельні ділянки, які він використовує, були надані йому раніше.

43. За вказаних обставин, дії Державного підприємства "Рівненське лісове господарство" свідчать про самовільне зайняття земельної ділянки.

44. Враховуючи наведене, Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області, складаючи відносно Державного підприємства "Рівненське лісове господарство" припис від 21 серпня 2017 року та постанову про накладення адміністративного стягнення на № 0000128 від 01 вересня 2017 року, діяло у відповідності до вимог чинного законодавства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

45. Колегія суддів приходить до висновку про те, що прийняті у справі судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області задовольнити.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року - скасувати.

Відмовити у задоволенні позову Державного підприємства "Рівненське лісове господарство" до Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області про визнання протиправними припису від 21 серпня 2017 року та постанови про накладення адміністративного стягнення на № 0000128 від 01 вересня 2017 року.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М.І. Гриців