Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.06.2019 року у справі №807/782/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 червня 2019 року

Київ

справа №807/782/15

адміністративне провадження №К/9901/12528/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 807/782/15

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області, колишнього першого заступника прокурора Закарпатської області Балита Романа Івановича, начальника відділу прокуратури області Поличка Олександра Михайловича про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою прокуратури Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 липня 2015 року (прийняту у складі головуючого судді - Гаврилка С.Є.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Заверухи О.Б., суддів: Гінди О.М., Ніколіна В.В.), -

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 30.04.2015 року ОСОБА_1 звернулася в суд з адміністративним позовом до Прокуратури Закарпатської області, колишнього Першого заступника прокурора Закарпатської області Балита Романа Івановича, начальника відділу прокуратури області Поличка Олександра Михайловича, в якому просила:

Визнати протиправними дії та бездіяльність колишнього Першого заступника прокурора Закарпатської області Балита Романа Івановича щодо ненадання позивачу ксерокопії з матеріалів наглядового провадження по її скаргах;

Визнати протиправними дії та бездіяльність начальника відділу прокуратури області Поличка Олександра Михайловича щодо відмови надати позивачу ксерокопії з матеріалів наглядового провадження по її скаргах всупереч вказівці Заступника прокурора Закарпатської області Шимона Івана Петровича ;

Зобов`язати начальника відділу прокуратури області Поличка Олександра Михайловича надати ксерокопії з матеріалів наглядового провадження по скаргах, а саме : - т.1 а.с. 76,77,78,79 Постанова про порушення дисциплінарного провадження; - т.1 а.с. 99,100 Лист за підписом ОСОБА_2; - т.1 а.с. 164,165 Лист Заступника прокурора Зареви І.І. до Генерального прокурора; т.2 а.с. 5 Лист з Генеральної прокуратури за підписом ОСОБА_3; - т.2 а.с. 7 Висновок службового розслідування; - т.2 а.с. 54 Лист з Генеральної прокуратури ОСОБА_4; - т.2 а.с. 98 Рапорт Першого заступника прокурора А. Савченка; - т.2 а.с. 197 Лист прокурору м. Ужгорода І. Штефанюку; - т.2 а.с. 208 Лист прокурору м. Ужгорода за підписом ОСОБА_5; - т.2 а.с. 212 Лист прокурору м. Ужгорода В. Гаврилюку; стягнути за рахунок Державного бюджету України на користь позивача у рахунок відшкодування завданої моральної шкоди в сумі 1000,00 гривень.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 03 квітня 2015 року, після її численних звернень, позивачеві з прокуратури Закарпатської області надійшов лист від 01 квітня 2015 року №04/2/2-543-05 про відмову надати копії з матеріалів наглядового провадження.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.07.2015 позовну заяву ОСОБА_1 до прокуратури Закарпатської області, колишнього Першого заступника прокурора Закарпатської області Балита Романа Івановича, начальника відділу прокуратури області Поличка Олександра Михайловича - задоволено частково.

Визнано бездіяльність прокуратури Закарпатської області, що проявилась у ненаданні копій з матеріалів наглядового провадження протиправною.

Зобов`язано прокуратуру Закарпатської області надати ОСОБА_1 запитувану нею інформацію із врахуванням законодавчо встановлених обмежень щодо такої інформації.

У задоволенні позовної заяви в частині решти позовних вимог - відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачем вимоги Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо отримання публічної інформації були дотримані, зміст прохання позивача відповідав вимогам Закону України "Про доступ до публічної інформації", а тому дії та бездіяльність відповідача були протиправними. Крім того, позивачем жодного доказу, який би свідчив про обґрунтованість вимог щодо наявної заподіяної моральної шкоди суду надано не було, а тому у задоволенні цієї позовної вимоги відмовлено.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року апеляційні скарги прокуратури Закарпатської області та ОСОБА_1 задоволено частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 липня 2015 року у адміністративній справі №807/782/15 скасувано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправними дії Першого заступника прокурора Закарпатської області Балита Романа Івановича щодо ненадання ОСОБА_1 ксерокопій з матеріалів наглядового провадження по її скаргах.

Визнано протиправними дії начальника відділу прокуратури області Поличка Олександра Михайловича щодо відмови надати ОСОБА_1 ксерокопії з матеріалів наглядового провадження по її скаргах.

Зобов`язано прокуратуру Закарпатської області надати ОСОБА_1 ксерокопії з матеріалів наглядового провадження у відповідності до інформаційного запиту від 09.10.2014 року.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

6. Апеляційний суд погодившись з висновками суду першої інстанції, мотивував своє рішення тим, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, в частині визначення осіб, якими було допущено вчинення протиправних дій та обрання належного способу захисту порушених прав позивачки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

7. 03 жовтня 2016 року прокуратура Закарпатської області (касатор) подала касаційну скаргу.

8. У касаційній скарзі відповідач просить:

Скасувати постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 липня 2015 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

У касаційній скарзі заявлено клопотання щодо розгляду справи за участю відповідача.

9. 01 грудня 2016 року позивач надала заперечення на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року - без змін.

РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Прокуратури Закарпатської області та установлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.

11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.01.2018 року для розгляду справи № 807/782/15 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Білоус О.В.:, судді: . Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.06.2019 року для розгляду справи № 807/782/15 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

13. Ухвалою Верховного Суду від 21.06.2019 дану адміністративну справу прийнято до провадження в складі колегії суддів: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. та призначено справу до попереднього розгляду.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу

14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 серпня 2014 року та 15 серпня 2014 року позивач звернулася до першого заступника прокурора Закарпатської області Балити Р.І. із заявою та клопотанням щодо надання дозволу на копіювання документів при ознайомленні з матеріалами наглядового провадження. Тобто позивач просила лише надати дозвіл на здійснення копіювання інформації під час ознайомлення з такою.

16.. У листі прокуратури Закарпатської області від 28 серпня 2014 року за № 19-543-05 перший заступник прокурора області Р.Балита, зокрема вказав, що вказані звернення прокуратурою Закарпатської області щодо виготовлення копій з документів наглядового провадження були розглянуті. Також прокурор вказав, що таке наглядове провадження було створено за зверненнями позивача. Цим листом також було роз`яснено позивачеві, що така вправі звернутися до прокуратури Закарпатської області з інформаційним запитом про видачу копій документів, який має відповідати вимогам статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації.

17. 09 жовтня 2014 року позивач звернулася до прокурора Закарпатської області з інформаційним запитом щодо надання копій з наглядового провадження. Зокрема позивач просила надати їй копії наступних документів: "т.1 а.с. 76,77,78,79 Постанова про порушення дисциплінарного провадження; т.1 а.с. 99,100 Лист за підписом ОСОБА_2; т.1 а.с. 164,165 Лист Заступника прокурора Зареви до Генерального прокурора; т.2 а.с. 5 Лист з Генеральної прокуратури за підписом ОСОБА_3; т.2 а.с. 7 Висновок службового розслідування 17.03.10; - т.2 а.с. 54 Лист з Генеральної прокуратури Петруні; т.2 а.с. 98 Рапорт Першого заступника прокурора Савченка; т.2 а.с. 197 Лист прокурору м. Ужгорода Штефанюку; т.2 а.с. 208 Лист прокурору м. Ужгорода за підписом ОСОБА_5; т.2 а.с. 212 Лист прокурору м. Ужгорода Гаврилюку.

18. З листа прокуратури Закарпатської області від 15 жовтня 2014 року за № 23-83вих-14 слідує, що старший прокурор прокуратури Закарпатської області з питань забезпечення доступу до публічної інформації старший радник юстиції М.Мокрянин, повідомив позивача, що прокуратурою Закарпатської області інформаційний запит щодо надання копій документів з наглядового провадження за результатами розгляду скарг позивача, розглянуто. Старший прокурор прокуратури Закарпатської області в цьому ж листі вказав, що поданий позивачем в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації" запит за змістом є зверненням громадян, що в свою чергу вказані правовідносини регулюються Законом України "Про звернення громадян". У зв`язку із цим надати запитувану інформацію в порядку передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації" не має можливості.

19. 17 березня 2015 року позивач звернулася до заступника прокурора Закарпатської області із заявою про надання копій з наглядового провадження. Зокрема позивач просила надати їй копії наступних документів: "т.1 а.с. 76,77,78,79 Постанова про порушення дисциплінарного провадження; т.1 а.с. 99,100 Лист за підписом ОСОБА_2; т.1 а.с. 164,165 Лист Заступника прокурора Зареви до Генерального прокурора; т.2 а.с. 5 Лист з Генеральної прокуратури за підписом ОСОБА_3; т.2 а.с. 7 Висновок службового розслідування 17.03.10; - т.2 а.с. 54 Лист з Генеральної прокуратури Петруні; т.2 а.с. 98 Рапорт Першого заступника прокурора Савченка; т.2 а.с. 197 Лист прокурору м. Ужгорода Штефанюку; т.2 а.с. 208 Лист прокурору м. Ужгорода за підписом ОСОБА_5; т.2 а.с. 212 Лист прокурору м. Ужгорода Гаврилюку".

Вказана заява була скерована до прокурора м. Ужгорода.

20. На повторну заяву від 24 березня 2015 року начальником відділу прокуратури Закарпатської області О.Поличко 01 квітня 2015 року було надано відповідь за №04/2/2-543-05, відповідно до якої позивачеві повідомлено, що Законом України "Про звернення громадян" не передбачено виготовлення копій документів, які знаходяться у наглядовому провадженні.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

21. Конституція України від 28 червня 1996 року

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI

22.1. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

22.2. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

22.3. Згідно ч.ч. 1-5 ст. 19 Закону запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. 2. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

22.4. Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 3 Закону право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

22.5. Відповідно до ст. 12 цього Закону суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

22.6. Згідно з п. ст. 13 цього Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

22.7. Відповідно до ч. 1 ст. 16 цього Закону розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом.

22.8. Відповідно до ст. 23 цього Закону рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

22.9. Запитувач має право оскаржити, зокрема, відмову в задоволенні запиту на інформацію та ненадання відповіді на запит на інформацію.

22.10. Статтею 24 цього Закону передбачено, що відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні, зокрема, таких порушень: 1) ненадання відповіді на запит; 2) ненадання інформації на запит; 3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію.

23. Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII

23.1. Згідно зі ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Прокурор здійснює нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.

24. Наказ Генеральної прокуратури України «Про затвердження Інструкції з діловодства в органах прокуратури України» від 24.02.2016 № 103

24.1. Пунктом 1.14. Інструкції з діловодства в органах прокуратури України в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що кожному громадянину на його прохання можуть бути надані для ознайомлення у приміщеннях прокуратури документи та матеріали, які зачіпають його права і свободи, у тій мірі, в якій це не суперечить вимогам дотримання державної або іншої, що охороняється законом, таємниці, законним інтересам інших осіб.

24.2. На прохання запитувачів у спеціально відведеному кабінеті їм можуть бути надані документи, що містять публічну інформацію, чи їх копії та вони мають право робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати та записувати на носії інформації.

24.3. Рішення (у письмовій формі) щодо надання громадянину документів для ознайомлення приймають керівники прокуратури та структурного підрозділу. Працівник прокуратури, який ознайомив громадянина з документами, складає відповідну довідку.

24.4. У разі відмови у задоволенні прохання громадянину надається роз`яснення з посиланням на статті закону, нормативно-правового акта, що обмежують його право на ознайомлення.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з таких міркувань.

26. Визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

27. Як встановлено судом першої інстанції, позивач запитувала копії документів, що знаходяться у наглядовому провадженні, та яке в свою чергу створене за зверненнями позивача, запитувана інформація необхідна була позивачеві для використання її при зверненні до Європейського суду з прав людини.

28. Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що така інформація є публічною інформацією в розумінні закону.

29. У спірних правовідносинах відповіді на інформаційні запити ОСОБА_1 про надання публічної інформації, а саме ознайомлення та отримання копій наглядового провадження, якими позивачу було відмовлено у задоволенні цих запитів, надавали саме відповідачі у справі - Балита Р.І. , який на час звернення обіймав посаду першого заступника прокурора Закарпатської області та начальник відділу Прокуратури Закарпатської області Поличко Олександр Михайлович.

30. Саме посадові особи Прокуратури Закарпатської області, на думку судів першої та апеляційної інстанцій, з якими погоджується і Верховний Суд, допустили протиправні дії щодо ненадання у встановленому законодавством порядку і строк відповідача на інформаційні запити ОСОБА_1, тобто порушили вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації».

31. Верховний Суд вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправними дій Першого заступника прокурора Закарпатської області Балити Р.І. та начальника відділу прокуратури області Поличка Олександра Михайловича щодо ненадання ОСОБА_1 ксерокопій з матеріалів наглядового провадження по її скаргах є обґрунтованими також, що належним способом захисту та відновлення порушених прав позивача є зобов`язання прокуратури Закарпатської області, як розпорядника інформації, надати ОСОБА_1 ксерокопії з матеріалів наглядового провадження у відповідності до інформаційного запиту від 09.10.2014 року.

32. Як правильно встановлено судами першої та апеляційної інстанції, жодного доказу, який би свідчив про обґрунтованість вимог щодо наявної заподіяної відповідачами моральної шкоди позивачу судам надано не було, як і не було надано доказів наявності причинного зв`язку між діями відповідачів та обставинами, на які посилається позивач в обґрунтування спричинення їй моральної шкоди, а тому правомірно відмовлено у задоволенні цієї вимоги.

33. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

34. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

35. Приписами частини першої статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

36. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

38. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу прокуратури Закарпатської області - залишити без задоволення.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Жук А.В.

судді Мартинюк Н.М.

Мельник-Томенко Ж.М.