Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 травня 2018 року

Київ

справа №822/238/15

адміністративне провадження №К/9901/13540/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Берназюка Я.О.,

суддів: Гриціва М.І., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження заяву заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 вересня 2016 року у справі за позовом першого заступника прокурора Хмельницької області до Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області, третя особа - ОСОБА_1, про визнання незаконними та скасування наказів,

ВСТАНОВИВ:

У січні 2015 року перший заступник прокурора Хмельницької області звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області, третя особа - ОСОБА_1, в якому просив визнати незаконними та скасувати накази Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області про надання ОСОБА_1 дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з метою передачі в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства розташованих за межами населених пунктів Віньковецького, Дунаєвецького, Старокостянтинівського, Старосинявського та Ярмолинецького районів: від 06 жовтня 2014 року №22-4716/14-14-СГ, №22-4751/14-14-СГ, №22-4748/14-14-СГ, №22-4774/14-14-СГ, №22-4776/14-14-СГ, №22-4777/14-14-СГ, №22-4760/14-14-СГ, №22-4773/14-14-СГ, №22-4754/14-14-СГ, №22-4772/14-14-СГ, №22-4775/14-14-СГ, №22-4758/14-14-СГ, №22-4762/14-14-СГ, №22-4767/14-14-СГ, №22-4756/14-14-СГ, № 22-4769/14-14-СГ,№ 22-4764/14-14-СГ, № 22-4771/14-14-СГ; від 08 жовтня 2014 року № 22-4813/14-14-СГ; від 18 листопада 2014 року № 22-6297/14-14-СГ; від 13 листопада 2014 року № 22-6296/14-14-СГ; від 20 листопада 2014 року № 22-6360/14-14-СГ для ведення фермерського господарства.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2015 року, залишеною без зміни ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року, адміністративний позов задоволено повністю.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 звернувся із заявами до відповідача про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо оформлення права користування земельними ділянками для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів із земель сільськогосподарського призначення, які не є єдиним масивом. Колегія апеляційного суду погодилася з висновком суду першої інстанції. При цьому суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті позовних вимог, виходили із того, що даний спір є публічно-правовим й підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 вересня 2016 року постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2015 року про задоволення позову та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року скасовано, провадження у справі закрито відповідно до пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України, в якому зазначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла такого висновку з огляду на таке.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

Тобто, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

При цьому відповідно до пунктів 1 та 6 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, а також справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.

Оскаржувані накази є формою волевиявлення Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області як орендодавця на зміну у майбутньому правовідносин сторін, які відповідно до закону врегульовані відповідним договором. Ці рішення не мають самостійного характеру та можуть бути реалізовані лише шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

На думку колегії суддів Вищого адміністративного суду України, вирішуючи спір по суті, суди не звернули уваги на те, що у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач діяв як учасник договірних правовідносин, а також те, що за змістом статті 12 Господарського процесуального кодексу України та статті 15 Цивільного процесуального кодексу України спори, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні договорів розглядаються в порядку господарського чи цивільного судочинства, в залежності від суб'єктного складу учасників.

Враховуючи викладене та суб'єктний склад сторін, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про те, що дана справа підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України.

Не погоджуючись із зазначеною ухвалою, позивач звернувся до Верховного Суду України із заявою про її перегляд з підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України, - неоднакового застосування судом касаційної інстанції норм процесуального права (статті 2, 17, пункту 1 частини першої статті 157 КАС України). У заяві позивач просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 15 вересня 2016 року та передати справу на розгляд до суду касаційної інстанції.

Ухвалою Верховного Суду України від 30 листопада 2016 року по справі № 822/238/15 відкрито провадження, однак, розгляд цієї справи не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду, який розглядає її за правилами, що діяли згідно з попередньою редакцією цього Кодексу.

Ухвалою від 22 травня 2018 року справу прийнято до свого провадження суддею Верховного Суду Берназюком Я.О.

Як на приклад неоднакового правозастосування норм процесуального права позивач посилається на копії ухвал Вищого адміністративного суду України від 24 лютого 2016 року (справа № К/800/45595/15), від 24 лютого 2016 року (справа № К/800/19805/14), від 17 березня 2016 року (справа №К/800/35529/13), від 31 березня 2016 року (справа № К/800/15221/15), у яких суд по-іншому і, на переконання позивача, правильно застосував одні й ті самі норми процесуального права у подібних правовідносинах.

Перевіривши наведені у заяві доводи, суд дійшов висновку про неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України статей 2 та 17 КАС України.

Розглядаючи справу, Вищий адміністративний суд України виходив з того, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а тому, відповідно, не належить до юрисдикції адміністративних судів.

На думку колегії суддів, такий висновок ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права з огляду на нижченаведене.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 124 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спору; далі за текстом - ЗК України) передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Частиною першою статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

За правилами частини першої статті 123 ЗК України надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, передбачених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Згідно з частиною третьою статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Відповідно до частини четвертої статті 123 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Згідно з частиною шостою статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Відповідно до частини десятої статті 123 ЗК України рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Частиною тринадцятою статті 123 ЗК України передбачено, що підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Згідно з частиною чотирнадцятою статті 123 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Аналіз наведених норм права у взаємозв'язку дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду).

Отже, висновок у справі, що розглядається (предметом якої є накази Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з метою передачі в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства) про те, що у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач діяв як учасник договірних правовідносин, - ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, оскільки в цих правовідносинах відповідач вчиняє повноваження з реалізації владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Аналогічна позиція з приводу застосування статей 2, 17 КАС України вже висловлена Верховним Судом України в постанові від 07 червня 2016 року (справа № 21-1349а16), Верховним Судом в постанові від 08 травня 2018 року (справа № 813/1946/16) та Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц) та від 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц).

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом (Sokurenko and Strygun v. Ukraine, ap. № 29458/04; № 29465/04). У рішенні від 12 жовтня 1978 року у справі "Лео Занд проти Австрії" висловлено думку, що термін "судом, встановленим законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів" (Leo Zand v. Austria, ap. № 7360/76).

Відповідно до підпункту "а" пункту 2 частини другої статті 243 КАС у разі порушення судом (судами) норми процесуального права, що перешкоджає подальшому провадженню у справі або полягає у порушенні правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів суд має право скасувати судове рішення повністю або частково і передати справу на розгляд до відповідного суду першої, апеляційної чи касаційної інстанції.

Враховуючи викладене вище, заяву слід визнати прийнятною і такою, що підлягає задоволенню, ухвалу Вищого адміністративного суду України від 15 вересня 2016 року скасувати, а справу передати до Касаційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Керуючись підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), статтями 241, 242, 243 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року),

ПОСТАНОВИВ:

1. Задовольнити заяву заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 вересня 2016 року у справі за позовом першого заступника прокурора Хмельницької області до Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області, третя особа - ОСОБА_1, про визнання незаконними та скасування наказів.

2. Скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 15 вересня 2016 року та передати справу № 822/238/15 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.

3. Направити копію зазначеного рішення сторонам.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко