Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.08.2019 року у справі №320/1269/19

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 грудня 2019 року

м. Київ

справа №320/1269/19

провадження №К/9901/20843/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А. А., суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Заступника прокурора Київської області

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 (суддя Брагіна О. Є.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
26.06.2019 (головуючий суддя Кузьменко В. В., судді Василенко Я. М., Шурко О. І.)

у справі № 320/1269/19

за позовом Першого заступника Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави

до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області

про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії, установив:

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2019 року Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся в інтересах держави до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якій просив суд визнати незаконною бездіяльність Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яка полягає у незатвердженні планів інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою та зобов'язати відповідача розробити та затвердити план технічної інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика, що знаходиться на балансі сільської ради.

2. Позовні вимоги обґрунтовано бездіяльністю відповідача з питання забезпечення проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, ігрових споруд як елементів благоустрою.

3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 позовну заяву першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов' язання вчинити певні дії повернуто позивачеві.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019 у справі №320/1269/19 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від
22.03.2019 залишено без змін.

5. Заступник прокурора Київської області з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в яких посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неповне з'ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019 у справі №320/1269/19 і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Ухвалою Верховного Суду від 10.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі №320/1269/19.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

7. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції керувався тим, що питання, порушене у позовній заяві, не відноситься до сфери державних інтересів, не входить до компетенції відповідальності прокурора, законом визначений орган, уповноважений здійснювати контроль у спірних правовідносинах, а відтак вирішення відповідного питання не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України.

8. Апеляційний адміністративний суд погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії та зазначив, що у цьому випадку правом звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Заступник прокурора Київської області мотивує касаційну скаргу неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, а саме: ст.ст. 5, 53, 160, 161, 169 КАС України, а також зазначає, що судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваного рішення не тільки не враховано положення ч. 5 ст. 53 КАС України, а й повністю проігноровано підстави та предмет позову, а також суб'єктний склад сторін, визначених у позовній заяві прокурора.

10. На думку скаржника, у спірних правовідносинах відповідачем є відповідна сільська рада, а тому здійснення самоврядного контролю виключається. На підтвердження цієї позиції заступник прокурора Київської області посилається на практику Верховного Суду, викладену постанові від 25.09.2018 у справі № 804/2244/18 (провадження №К/9901/56870/18).

11. Скаржник вважає, що лише звернення прокурора до суду з позовом про зобов'язання вчинити певні дії може гарантувати належне забезпечення прав дітей на безпечні умови фізичного розвитку під час експлуатації дитячих майданчиків в с. Святопетрівське Києво-Святошинського району.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

13. Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ч. 4 ст. 53 КАС України.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

14. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

15. Таким чином, прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави або особи, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

16. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

17. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

18. Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

19. Відповідно до ст.ст. 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

20. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

21. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

22. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

23. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

24. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, положень Закону України "Про благоустрій населених пунктів" в частині ухилення сільською радою від затвердження плану інвентаризації та паспортизації таких об'єктів благоустрою як дитячі майданчики, які знаходяться на балансі відповідача, що призводить до безконтрольності за технічним станом елементів дитячих майданчиків, спортивного обладнання, ігрових споруд та тренажерів, що може завдати тяжких наслідків здоров'ю дітей та порушує інтереси держави у сфері охорони дитинства.

25. За приписами ч.ч. 1, 2 ст. 20 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов'язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).

Елементами (частинами) об'єктів благоустрою, відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 20 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" є обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків.

Відповідно до ст. 39 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Порядок здійснення державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначається ст. 39 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та іншими законодавчими актами.

26. Згідно зі ст. 16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за додержанням правил благоустрою.

Відповідно до ст. 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених ст. 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та звертатися до суду.

27. Проте нормативний акт, який затверджував би порядок проведення контролю у сфері благоустрою місцевими державними адміністраціями відсутній, тому у таких органах виконавчої влади відсутня можливість на законних підставах проводити будь-які перевірки, за результатами чого складати акти перевірок, вимагати усунення порушень вимог законодавства тощо.

Слід також зазначити, що на проведення перевірок, на які мають право місцеві державні адміністрації, у спірних правовідносинах не можна поширювати Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки йдеться не про порушення вимог законодавства суб'єктом господарювання, а стосується перевірки виконання покладених законом функцій органом місцевого самоврядування.

28. У зв'язку з цим, у місцевих державних адміністраціях відсутнє право реалізувати свої повноваження шляхом звернення до адміністративного суду з матеріально-правовими вимогами, які не передбачені Законом України "Про місцеві державні адміністрації", у той час коли ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Своєю чергою, у ст. 40 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" передбачено здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів саме сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

Водночас, законом не визначено орган, який би мав контролюючі функції по відношенню до органів місцевого самоврядування, та був наділений правом звертатись до суду в інтересах держави з вимогою щодо зобов'язання відповідного суб'єкта місцевого самоврядування виконати передбачений законом обов'язок в разі його невиконання.

30. Втім, предметом позовних вимог місцевої прокуратури є саме бездіяльність органу місцевого самоврядування з питань розроблення та затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які розташовані на території населеного пункту села Святопетрівське Києво-Святошинського району Київської області за адресами: вул. Незалежності, 17, вул. Центральна, 123 та вул. Польова, 63, та перебувають на балансі Святопетрівської сільської ради.

Таким чином, у спірних правовідносинах відповідачем є відповідна сільська рада, а тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що здійснення самоврядного контролю у цьому випадку виключається.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.09.2018 у справі № 804/2244/18.

31. Статтею 6 п. 2 Закону України "Про охорону дитинства", визначено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров'я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров'я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.

В Декларації прав дитини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 20.11.1959, закріплено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Відповідно до ч. 2 ст. 3 Конвенції про права дитини від 20.11.1989, яка ратифікована Україною 27.02.1991, держави-учасниці Конвенції зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів.

32. Верховний Суд вважає помилковим висновок апеляційного адміністративного суду про те, що правом звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави, оскільки звернення прокурора до суду у цій справі спрямоване не на захист інтересів окремо взятої дитини, а має на меті забезпечення належного публічного порядку у сфері гарантування безпечних умов для проведення дітьми свого дозвілля та гармонійного й всебічного розвитку дітей.

З таких міркувань посилання суду апеляційної інстанції на практику Верховного Суду у справі №812/464/18 є не релевантним до обставин цієї справи.

33. Зважаючи на законодавчу неврегульованість порядку здійснення державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів місцевими державними адміністраціями та відсутність органу державної влади, який би мав контролюючі функції по відношенню до органів місцевого самоврядування, судова колегія Верховного Суду вважає, що у цій справі наявний виключний випадок для захисту публічного порядку у сфері гарантування безпечних умов для проведення дітьми свого дозвілля, за якого прокурор може представляти інтереси держави в суді самостійно в якості позивача.

34. З урахуванням викладеного, Верховний Суд приходить до висновку, що у цій справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом, а тому оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись ст.ст. 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Київської області задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019 у справі №320/1269/19 скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. А. Єзеров

Суддя В. М. Кравчук

Суддя О. П. Стародуб