Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 160/17770/21

адміністративне провадження № К/990/34143/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 160/17770/21

за позовом Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказу, вимоги і попередження,

за касаційною скаргою Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року, головуючого судді Турової О.М., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Баранник Н.П., суддів Малиш Н.І., Щербака А.А.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

1. Департамент освіти і науки виконкому Криворізької міської ради (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України, в якому, з урахуванням уточнень, просив:

- визнати дії посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, надання направлень та відповідних повідомлень протиправними;

- визнати дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку надання відповідних направлень та повідомлень, строків проведення заходів державного фінансового контролю, порядку здійснення заходів державного фінансового контролю, які стали підставою для оформлення відповідних вимоги про усунення порушень чинного законодавства та попередження при призначенні та проведенні заходів державного фінансового контролю (ревізії фінансово-господарської діяльності) в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради протиправними;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України від 26 квітня 2021 року №112 «Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року» в частині пункту 8.14 розділу VIII внаслідок порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України;

- визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06 вересня 2021 року №040403-15/7291-2021 «Щодо усунення порушень законодавства» внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю;

- визнати протиправним та скасувати попередження Східного офісу Держаудитслужби про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09 вересня 2021 року №040403-15/7369-2021 внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю.

2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2022 року позовну заяву Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради залишено без руху та встановлено позивачу строк п`ять днів з дня отримання копії цієї ухвали, для усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до суду: заяви про поновлення строку звернення до суду із зазначенням поважних причин пропуску строку звернення до суду та доказів на підтвердження поважності цих причин щодо позовних вимог про визнання дій посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, надання направлень та відповідних повідомлень протиправними та вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 № 112 «Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року» в частині пункту 8.14 розділу VIII.

3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, відмовлено у задоволенні заяви Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради про поновлення строку звернення до суду; залишено без розгляду позовну заяву Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради в частині позовних вимог до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, надання направлень та відповідних повідомлень та про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112 "Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" в частині пункту 8.14 розділу VIII внаслідок порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України.

4. Суди залишили частину позовних вимог без розгляду на підставі частини 3 статті 123 КАС України, зазначивши, що оскільки останнім днем звернення до суду з позовними вимогами щодо оскарження спірного наказу та дій Державної аудиторської служби України відповідно до приписів абзацу 2 частини 2 статті 122 КАС України є 19.08.2021, натомість, з такими позовними вимогами позивач звернувся до суду лише 27.09.2021, тобто з пропуском тримісячного строку звернення до суду.

ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, Департамент освіти і науки виконкому Криворізької міської ради подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що аналіз юридичного змісту правовідносин, які зумовили необхідність звернення до суду з цим позовом, не передбачає наявність певного конкретного та виключного моменту, з якого Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради мало бути відомо про порушення його прав. Також касатор зазначає про те, що про існування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112 "Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" позивачу не було відомо та не могло бути відомо з 18.05.2021, оскільки об`єкт контролю не був та не мав бути поінформований про зміст оскаржуваного наказу, а отже про порушення своїх прав Департамент освіти і науки виконкому Криворізької міської ради дізнався до закінчення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача.

ІІІ. Позиція інших учасників справи

7. Держаудитслужба України надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

IV. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А. від 07 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року.

9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 22 лютого 2023 року справу призначено до розгляду в письмовому провадженні з 23 лютого 2023 року.

V. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції

10. За приписами частини 1 статті 122 КАС України, абзацу першого частини 2 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

11. Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

12. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з позовною заявою про оскарження дій відповідачів, які відбулися у квітні 2021 року, та наказу Державної аудиторської служби України № 112 від 26.04.2021, позивач звернувся до суду лише 27.09.2021.

13. Тобто, суди попередніх інстанцій до вказаних правовідносин застосували тримісячний строк звернення до суду, встановлений абзацом 2 частини 2 статті 122 КАС України, який обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

14. Колегія суддів уважає такий висновок судів помилковим з огляду на наступне.

15. Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

16. Отже, необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись саме у тих відносинах, у яких виник спір.

17. Відповідно до пункту 1 Положення «Про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

18. Відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

19. Пунктом 7 вказаного Положення передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

20. Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлює, що органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

21. Таким чином, Держаудитслужба є органом виконавчої влади та є суб`єктом владних повноважень по відношенню до підконтрольної установи, а саме у цьому випадку до Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради.

22. Ураховуючи викладене та з огляду на зміст заявлених позовних вимог, які були залишені без розгляду про визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, надання направлень та відповідних повідомлень та про визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112, для визначення строку звернення з такими вимогами до суду застосуванню підлягає абзац перший частини 2 статті 122 КАС України.

23. При цьому, встановлюючи дату коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, суди попередніх інстанцій виходили з таких обставин.

24. Так, відповідно до направлень на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради та акта ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради за період з 01 січня 2018 року по 31 березня 2021 року, складеного 18.08.2021 за №04.03-19/05, планову виїзну ревізію позивача на підставі Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року, з урахуванням змін до цього Плану, внесених наказом Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112 "Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" в частині пункту 8.14 розділу VIII, проведено з 18.05.2021 по 11.08.2021.

25. Про початок проведення вказаної ревізії Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради поінформовано листом Державної аудиторської служби України від 29.04.2021 №002000-14/5392-2021, в якому, зокрема, зазначалося, що ревізія проводиться на виконання пункту 8.14 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2021 року (в частині інспектувань), який отримано позивачем 06.05.2021 (вх.№1857/6), що підтверджується відміткою позивача про реєстрацію цього документа на ньому.

26. Разом з тим, згідно з ч.ч.1-3 статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія. Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік. Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

27. Пунктом 1 частини 14 статті 11 наведеного Закону передбачено, що посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб`єктів господарської діяльності під розписку, зокрема, направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю.

28. Ураховуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду уважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що з 06.05.2021 (з дати отримання позивачем листа Державної аудиторської служби України від 29.04.2021), а також безпосередньо вже з 18.05.2021 позивач міг та повинен був дізнатися про можливе порушення своїх прав спірним наказом Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 №112 «Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року» та діями Державної аудиторської служби України щодо внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, надання направлень та відповідних повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю в Департаменті освіти і науки виконкому Криворізької міської ради.

29. Отже, останнім днем звернення до суду з позовними вимогами щодо оскарження спірного наказу № 112 та дій Державної аудиторської служби України відповідно до приписів абзацу 1 частини 2 статті 122 КАС України є 19.11.2021 року, а не 19.08.2021, як помилково вказали суди попередніх інстанцій. Позивач звернувся до суду 27.09.2021, тобто в межах строку звернення до суду з вказаними позовними вимогами.

30. У зв`язку з викладеним, колегія суддів Верховного Суду уважає, що ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року підлягають скасуванню, оскільки судами порушено норми процесуального права.

31. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

32. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, які призвели до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, тому ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Департаменту освіти і науки виконкому Криворізької міської ради задовольнити.

2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року скасувати, а справу № 160/17770/21 направити до Дніпропетровського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С.А.Уханенко