ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2021 року

м. Київ

справа № 210/5129/17

адміністративне провадження № К/9901/4102/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "БУДВЕСТ" до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради про визнання протиправними та скасування постанови про накладення штрафу, припису та протоколу за касаційною скаргою Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів:

Ясенової Т. І., Головко О. В., Суховарова А. В. від 11 червня 2020 року,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2017 року товариство з обмеженою відповідальністю "БУДВЕСТ" (далі - ТОВ "БУДВЕСТ", позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради (далі - Відділ ДАБК виконкому Криворізької МР, відповідач), в якому просило, з урахуванням уточнених позовних вимог, визнати протиправними та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування № 18-ЮР від 25 травня 2017 року, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 22 від 10 травня 2017 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 травня 2017 року, винесені Відділом ДАБК виконкому Криворізької МР.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем не було вручено позивачу копію направлення на проведення перевірки; позапланова перевірка проведена за відсутності позивача; відповідачем не дотримано строків ознайомлення позивача з результатами перевірки; всі документи за результатами перевірки складено відповідачем без присутності та повідомлення позивача, що позбавило його можливості надати письмові пояснення, зауваження та заперечення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 10 жовтня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що вина ТОВ "БУДВЕСТ" у вчиненні виявлених в ході перевірки порушень доведена, тому постанова про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності винесена відповідачем з дотриманням норм чинного законодавства та не підлягає скасуванню. Також не підлягає скасуванню припис, оскільки ця вимога є похідною.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року апеляційну скаргу ТОВ "БУДВЕСТ" задоволено частково, рішення Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 10 жовтня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування № 18-ЮР від 25 травня 2017 року, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 22 від 10 травня 2017 року, винесені Відділом ДАБК виконкому Криворізької МР. У задоволенні позову в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що акт, складений за відсутності позивача, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу, оскільки це порушує право позивача бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу встановлених порушень. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що позивач не був повідомлений у встановленому законом порядку про дату, час і місце розгляду справи про накладення штрафу, що є порушенням норм законодавства та позбавлення позивача права на участь у процесі прийняття рішення.

При цьому зроблено посилання на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 7 лютого 2019 року у справі № 201/3017/17 (2-а/201/281/2017), від 27 лютого 2019 року у справі № 210/3059/17 (2-а/210/148/17).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Відділ ДАБК виконкому Криворізької МР звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені позову відмовити.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення пункту 16 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 (далі - Порядок № 244), який передбачає, що справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

Також скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції безпідставно не застосовано до спірних правовідносин норми пунктів 3,17 Порядку № 244, якими передбачено, що належним підтвердженням факту надіслання документів рекомендованим листом з повідомленням є розрахунковий документ відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції. Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб'єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб'єктом містобудування; неприбуття суб'єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Водночас, у порушення вказаних приписів, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції, приймаючи рішення про часткове задоволення позову, виходив з того, що відповідачем неналежним чином повідомлено позивача про розгляд справи, оскільки відповідачем не надано доказів отримання позивачем акта, протоколу та припису, надісланого йому рекомендованим листом.

Крім того, скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не враховано під час розгляду справи висновків Верховного Суду щодо застосування пунктів 3,16,17 Порядку № 244 у подібних правовідносинах за подібних обставин, викладених у постановах від 3 жовтня 2018 року у справі № 210/954/17 (2-а/210/64/17) та від 15 січня 2020 року у справі № 818/1617/16.

Від позивача відзиву на касаційну скаргу Відділу ДАБК виконкому Криворізької МР не надходило, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 5 лютого 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 210/5129/17, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу Відділу ДАБК виконкому Криворізької МР.

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ "БУДВЕСТ" (код ЄДРПОУ 32633719) є юридичною особою, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Між ТОВ "БУДВЕСТ" та ТОВ "ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП" укладено договір підряду № 12/12-1, предмет договору - "Реконструкція існуючої будівлі магазину продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: м. Кривий Ріг, м-н Сонячний 7 т", виконання робіт за яким підтверджено актом № 1 приймання-передачі виконаних робіт від 19 січня 2017 року.

Відділом ДАБК виконкому Криворізької МР на підставі наказу № 37 від 18 квітня 2017 року "Про проведення позапланової перевірки" видано направлення для проведення позапланової перевірки ТОВ "ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП" та ТОВ "БУДВЕСТ" № 59 від 18 квітня 2017 року - об'єкту "Реконструкція існуючої будівлі магазину продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: 50056, Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, Саксаганський район, м-н Сонячний, 7 т". Направлення про проведення позапланової перевірки отримано представником ТОВ "ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП" Овчаренко С. О. 26 квітня 2017 року.

За результатами обстеження об'єкту виявлено порушення допущені замовником - ТОВ "ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП", підрядником ТОВ "БУДВЕСТ", проектувальником ТОВ "ВІ. АЙ. ГРУП" та складено акт від 10 травня 2017 року щодо виявлених порушень.

Зокрема, порушення позивача виявилися в тому, що ним здійснено виконання будівельних робіт з порушенням затверджених проектних рішень (робочого проекту, шифр 46/09/16-АС, розробленого ТОВ "ВІ. АЙ. ГРУП" для об'єкту "Реконструкція існуючої будівлі магазину продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: 50056, Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, Саксаганський район, м-н Сонячний, 7 т"), а саме: двірний отвір розміщений не по проекту, по проекту між осями 3 та 4 на 2,5 м від контуру будівлі, фактично між осями 1 та 2 (аркуш 2,46/09/16-АС, план на відмітці 0,000, експлікація приміщень); на об'єкті не збудовано пандус для мало мобільних груп населення (аркуш 3,46/09/16-АС, розріз 1-1, експлікація підлоги); в проекті зазначено скатну покрівлю з висотами +2,890 та+2,280, фактично покрівля однієї висоти 2,890 без уклону; виконавча документація не надана.

Відповідачем винесено припис № 22 від 10 травня 2017 року щодо усунення виявлених порушень, яким зобов'язано терміном до 30 червня 2017 року усунути виявлені порушення відповідно до вимог законодавства, містобудівної документації вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі зазначеного вище акта відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 травня 2017 року щодо ТОВ "БУДВЕСТ" стосовно виявлених порушень, відповідальність за які передбачена пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

У зв'язку з неявкою позивача для підписання документів, складених за результатами проведення перевірки, акт, протокол та припис надіслано рекомендованим листом № 5010101460227 13 травня 2017 року за юридичною адресою позивача.

Протокол про правопорушення містив відомості щодо часу та місця розгляду справи - 25 травня 2017 року об 11.30 год.

Постановою відповідача № 18-ЮР від 25 травня 2017 року ТОВ "БУДВЕСТ" визнано винним у здійсненні будівництва об'єкта з порушенням затверджених проектних рішень та вимог пунктів 4.8, 7.14, 8.4.3, 8.4.3.1, 8.4.3.4, 8.8, 8.9 ДБН А.3.1, 2, 3, 4, 5:2016 "Організація будівельного виробництва", статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", за що передбачена відповідальність визначена пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено стягнення у вигляді штрафу в сумі 75780,00 грн. На розгляд справи представник ТОВ "БУДВЕСТ" не з'явився, примірник постанови було надіслано йому Укрпоштою рекомендованим листом з повідомленням 26 травня 2017 року № 5006900685129.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності.

Згідно з положеннями частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Відділу ДАБК виконкому Криворізької МР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проєктувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.

Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до пункту 7 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав проведення позапланової перевірки є необхідність з'ясування достовірності даних, наведених, зокрема, у декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Така перевірка може бути проведена протягом трьох місяців з дня подання такої декларації.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, декларація про готовність об'єкта до експлуатації була подана замовником будівництва ТОВ "ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП" 13 травня 2017 року та зареєстрована Відділом ДАБК виконкому Криворізької МР за № ДП 142170721814. При цьому позапланова перевірка була проведена у період з 24 квітня 2017 року по 4 травня 2017 року на підставі наказу від 18 квітня 2017 року № 37, направлення від 18 квітня 2017 року № 59. Зі змісту цих документів судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для проведення перевірки є подання замовником будівництва декларації про готовність об'єкта до експлуатації та необхідність проведення перевірки достовірності зазначених у ній даних.

З огляду на встановлені обставини справи та враховуючи наведені вище положення законодавства, колегія суддів доходить висновку, що позапланова перевірка у період з 24 квітня 2017 року по 4 травня 2017 року, була проведена у межах тримісячного строку з дня подання декларації про готовність об'єкта до експлуатації (13 травня 2017 року).

Стосовно суті виявлених під час проведення перевірки порушень містобудівного законодавства, судом першої інстанції встановлено, що вина ТОВ "БУДВЕСТ" у вчиненні виявлених в ході перевірки порушень доведена, а саме - здійснення позивачем як підрядником виконання будівельних робіт з порушенням затверджених проектних рішень (робочого проекту, шифр 46/09/16-АС, розробленого ТОВ "ВІ. АЙ. ГРУП" для об'єкту "Реконструкція існуючої будівлі магазину продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: 50056, Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, Саксаганський район, м-н Сонячний, 7 т"), що є порушенням вимог пунктів
4.8, 7.14, 8.4.3, 8.4.3.1, 8.4.3.4, 8.8, 8.9 ДБН А.3.1, 2, 3, 4, 5:2016 "Організація будівельного виробництва", статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" та за це передбачена відповідальність, визначена пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Водночас суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшов висновку про наявність процедурних порушень під час проведення позапланової перевірки, які виразились у неналежному повідомленні позивача про проведення перевірки та про дату та місце розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності. На цій підставі суд апеляційної інстанції зазначив, що порушення процедури проведення перевірки є достатньої підставою для скасування результатів цієї перевірки.

Колегія суддів вважає такі висновки суду апеляційної інстанції безпідставними з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 9 Порядку № 533 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно з підпунктом 1 пункту 11 Порядку № 533 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

Пунктом 12 Порядку № 553 передбачено посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані: у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб'єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб'єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до пункту 13 Порядку № 553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

При пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядок № 533 (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин) не визначали обов'язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо повідомляти суб'єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу. Від суб'єкта владних повноважень відповідно до вимог законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, вимагалось лише пред'явлення службового посвідчення та направлення на перевірку безпосередньо перед проведенням такої перевірки. Вказане також узгоджується і з пунктом 7 Порядку № 533, що слугують підставами для проведення позапланової перевірки, як відповідного способу виявлення або підтвердження факту порушення суб'єктом містобудування норм чинного законодавства.

Крім того, законодавством, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб'єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов'язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб'єкта містобудування про її проведення.

Аналогічні висновки з приводу застосування норм Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 533 у подібних правовідносинах містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 лютого 2019 року у справі № 813/578/17, від 15 січня 2020 року у справі № 818/1617/16, від 20 травня 2020 року у справі № 813/3463/16.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції щодо недотримання процедури перевірки внаслідок неповідомлення відповідачем позивача про намір проведення позапланової перевірки є помилковими та такими, що не відповідають приписам законодавства, оскільки чинне на час проведення перевірки законодавство не передбачало обов'язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо повідомляти суб'єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов'язкову передумову можливості її проведення.

При цьому колегія суддів враховує, що Відділом ДАБК виконкому Криворізької МР вжито заходів для повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки, зокрема, як встановлено судом першої інстанції, позивача про проведення перевірки повідомлено за телефонограмою, про що є відмітка в декларації про готовність до експлуатації об'єкта.

Крім того, направлення про проведення позапланової перевірки отримано представником замовника будівництва - ТОВ "ПРЕМІУМ БІЗНЕС ГРУП" 26 квітня 2017 року, що підтверджується його підписом.

Стосовно доводів скаржника про неправильність висновків суду апеляційної інстанції щодо недотримання відповідачем порядку повідомлення позивача про час та місце розгляд справи про порушення містобудівного законодавства, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно із пунктом 15 Порядку № 244 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріалами подаються посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складання.

Відповідно до пункту 16 Порядку № 244 справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

Пунктом 17 Порядку № 244 визначено, що справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб'єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Крім того, абзацами третім та четвертим пункту 3 Порядку № 244 передбачено, що у разі відмови суб'єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб'єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням.

Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що обов'язковою умовою розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є повідомлення особи, щодо якої розглядається справа, про час та місце розгляду справи не пізніше ніж за три доби до дня розгляду справи. Крім того, у разі неотримання протоколу про правопорушення та інших документів, на підставі яких особа притягується до відповідальності, такі документи мають бути надіслані рекомендованим листом з повідомленням. При цьому обов'язок повідомляти особу про місце і час розгляду справи не пізніше ніж за три дні до дати розгляду справи вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три днів до дати розгляду справи. Обов'язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа. З'ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 жовтня 2018 року у справі № 210/954/17 (2-а/210/64/17), від 14 листопада 2019 року у справі № 815/1570/16, від 6 грудня 2019 року у справі № 804/7725/17, від 24 грудня 2019 року у справі № 360/403/19, від 20 лютого 2020 року у справі № 161/15661/16-а.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, у зв'язку з неявкою позивача для підписання документів, складених за результатами проведення перевірки, акт, протокол та припис надіслано рекомендованим листом № 5010101460227 від 13 травня 2017 року за юридичною адресою позивача.

Протокол про правопорушення містив відомості щодо часу та місця його розгляду - 25 травня 2017 року об 11.30 год., однак позивач до Відділу ДАБК виконкому Криворізької МР не з'явився, тому постанову також надіслано рекомендованим листом з повідомленням 26 травня 2017 року № 5006900685129.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем належним чином виконаний обов'язок про повідомлення позивача про час та місце розгляду справи, у той час, як суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про недотримання такого порядку та наявність у зв'язку з цим підстав для скасування оскаржуваних припису № 22 від 10 травня 2017 року та постанови № 18-ЮР від 25 травня 2017 року.

При цьому судом апеляційної інстанції у справі, що розглядається, помилково застосовано правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 7 лютого 2019 року у справі № 201/3017/17 (2-а/201/281/2017) та від 27 лютого 2019 року у справі № 210/3059/17 (2-а/210/148/17), оскільки такий висновок визначає, що акт, складений стосовно одного суб'єкта містобудування, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на іншого суб'єкта містобудування.

Водночас у справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено інші обставини справи, зокрема, те, що направлення на проведення перевірки було видано щодо замовника та підрядника будівництва (позивача), акт, протокол та інші документи, складені за результатом перевірки, видані щодо кожного суб'єкта містобудування, включаючи позивача, та направлені у встановленому порядку рекомендованим листом.

Отже, обставини, встановлені у справах № 201/3017/17 (2-а/201/281/2017) та № 210/3059/17 (2-а/210/148/17), не є релевантними до обставин, встановлених у справі, що розглядається.

Колегія суддів також враховує, що під час розгляду цієї справи у судах першої та апеляційної інстанцій позивачем не було надано документів та/або пояснень, які б свідчили про необґрунтованість висновків відповідача по суті виявлених порушень у сфері містобудівної діяльності. Зокрема, судом першої інстанції було надано правову оцінку таким порушенням та зроблено висновок про доведеність Відділом ДАБК виконкому Криворізької МР вини позивача.

З огляду на це, колегія суддів також враховує правову позицію, викладену, зокрема, у постанові Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 809/1031/16, відповідно до якої якщо заявлені позивачем (суб'єктом приватного права) в обґрунтування позову та підтверджені під час розгляду адміністративної справи недоліки у документах, пов'язаних з проведенням перевірки у сфері дотримання, зокрема, вимог містобудівного законодавства, носять формальний характер та не спростовують виявлених під час перевірки порушень, вони не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому.

При цьому суди мають детально дослідити питання дотримання суб'єктом владних повноважень встановленого порядку проведення перевірки, причин допущених цим суб'єктом порушень (якщо такі мали місце) та надати правову оцінку виявленим правопорушенням з боку суб'єкта, що перевірявся.

У даній справі суд апеляційної інстанції скасував рішення суб'єкта владних повноважень, не встановивши, якому з критерії, наведених у статті 2 КАС України, не відповідає оскаржуване рішення, а обмежився встановленням факту процедурного порушення під час прийняття такого рішення, чим, фактично, вдався до такого явище як "правовий пуризм".

Загальноприйнято розуміти поняття "пуризм" як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

Слід відмітити, що поняття "правового пуризму" було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Так, у рішенні у справі "Сутяжник проти Росії" ( № 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

Таким чином, "правовий пуризм" на відміну від обставин "істотного та непереборного характеру" завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; "правовий пуризм" - невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; "правовий пуризм" може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб'єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.

Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб'єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються значного суспільного інтересу, зокрема, питань благоустрою та містобудування, екології, безпеки, конституційних прав та свобод громадян тощо.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 травня 2018 року у справі № 826/11106/17, від 28 жовтня 2018 року у справі № 826/14749/16, від 25 березня 2020 року у справі № 805/4508/16-а, від 31 березня 2021 року у справі № 620/2520/20.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що судом апеляційної інстанції внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, а саме - статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктів 7,11,12,13 Порядку № 533, пунктів 3,16,17 Порядку № 244, а також неврахування під час прийняття судового рішення правових висновків Верховного Суду стосовно застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема, у постановах від 3 жовтня 2018 року у справі № 210/954/17 (2-а/210/64/17), від 12 лютого 2019 року у справі № 813/578/17, від 15 січня 2020 року у справі № 818/1617/16, від 20 травня 2020 року у справі № 813/3463/16, скасовано рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

При цьому судом першої інстанції правильно встановлено характер спірних правовідносин, надано їм належну правову оцінку та прийнято законне та обґрунтоване рішення, що ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права та дотриманні норм процесуального права.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статті 352 КАС України межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі "Перес проти Франції" ("Perez v.

France", заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі "Артіко проти Італії" (Artico v. Italy), пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов'язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі "Ван де Хурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. Netherlands) серія A. 288, заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі "Пелекі проти Греції" (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов'язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Відділу ДАБК виконкому Криворізької МР слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити у силі.

Оскільки колегія суддів приймає частково рішення на користь суб'єкта владних повноважень, то за відсутності документально підтверджених витрат суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року скасувати.

Рішення Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 10 жовтня 2018 року залишити у силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко