Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 грудня 2018 року

Київ

справа №826/19993/16

адміністративне провадження №К/9901/53995/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» до Антимонопольного Комітету України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Трейд Коммодіті», Приватне підприємство «Окко-Бізнес Контракт», Товариство з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Сокар Україна», Товариство з обмеженою відповідальністю «Вог Аеро Джет», Приватне підприємство «НП-Трейдінг» про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Каракашьяна С.К. від 02 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Троян Н.М., Бужак Н.П., Костюк Л.О. від 24 травня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2016 року Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» (далі - ПАТ «Українська залізниця», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Антимонопольного комітету України (далі - АМК України, відповідача), за участю третіх осіб: ТОВ «Трейд Коммдіті», ПП «Окко-Бізнес Контракт», ТОВ «Торговий дім «Сокар Україна», ТОВ «ВОГ АЕРО ДЖЕТ», ПП «НП-Трейдінг», у якій просить суд визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 09 грудня 2006 року № 1984-р/пк-пз.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що висновки відповідача, покладені в основу спірного рішення, є оціночними судженнями відповідача та нормативно необґрунтованими, вважає , що чинним законодавством, що регулює порядок публічних закупівель, не передбачено та не встановлено жодних нормативних обмежень щодо оприлюднення на етапі розкриття частини інформації, інформації про запропоновану ціну та, на думку позивача, такі обставини не можуть бути підставою для відхилення тендерної пропозиції учасника.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки розкриття тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі у частині інформації про ціну на етапі, коли розкривається лише частина тендерної пропозиції з інформацією та документами, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям, та інформацією і документами, що містять технічний опис предмета закупівлі, є порушенням законодавства з питань публічних закупівель, тому у задоволенні адміністративного позову слід відмовити.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 квітня 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПАТ «Українська залізниця» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 21 червня 2018 року.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 грудня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Гриціва М.І.

Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2018 року відкрите касаційне провадження у справі № 826/19993/16, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ПП «Окко-Бізнес Контракт» подано скаргу до Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України у сфері державних закупівель (далі - Колегія АМК України) від 21 листопада 2016 року № UA-2016-10-12-001261-b.a2 щодо порушення ПАТ «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» порядку проведення процедури закупівлі «Дизельне паливо [ДК:021:2015:09134000-7- Газойлі; ДК 016:2010:19.20.2 - Паливо рідинне та газ; оливи мастильні]», оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу (prozorro.gov.ua) № UA-2016-10-12-001261-b.

Рішенням Колегії АМК України від 24 листопада 2016 року № 1677-р/пк-пз скарга прийнята до розгляду.

За результатами розгляду скарги Колегією АМК України прийняте рішення від 09 грудня 2016 року № 1984-р/пк-пз, відповідно до якого скаргу задоволено частково, зокрема: зобов'язано ПАТ «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» відмінити процедуру закупівлі «Дизельне паливо [ДК:021:2015:09134000-7- Газойлі; ДК 016:2010:19.20.2 - Паливо рідинне та газ; оливи мастильні]», оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу № UA-2016-10-12-001261-b.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що Законом України «Про публічні закупівлі» не встановлено жодних нормативних обмежень щодо оприлюднення на етапі проведення аукціону інформації про запропоновану ціну та вказане не може бути підставою для відхилення тендерної пропозиції учасника. Зазначено, що вибір переможця процедури відбувається вже після проведення аукціону в бік пониження ціни.

АМК України подав відзив на касаційну скаргу ПАТ «Укрзалізниця», у якому вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги; посилається також на те, що суди попередніх інстанцій дійшли до обґрунтованого висновку про те, що інформація щодо того, який учасник запропонував яку ціну, у тому числі стартову, має стати доступною, зокрема, для замовника та інших учасників торгів лише після завершення аукціону, відтак, розкриття такої інформації до завершення аукціону є фактично порушенням законодавства про публічні закупівлі, у зв'язку з чим висновок АМК України, викладений у спірному рішенні є правомірним та не підлягає скасуванню.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 квітня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження АМК України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII).

Відповідно до частини третьої статті 8 Закону № 922-VIII Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов'язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.

Постійно діюча адміністративна колегія (колегії) Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель діє у складі трьох державних уповноважених Антимонопольного комітету України. Голова постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України повинен мати вищу освіту.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 922-VIII скарга до органу оскарження подається суб'єктом оскарження у формі електронного документа через електронну систему закупівель. Після розміщення скарги суб'єктом оскарження в електронній системі закупівель скарга автоматично вноситься до реєстру скарг і формується її реєстраційна картка. Скарга разом з реєстраційною карткою в день розміщення суб'єктом оскарження автоматично оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу.

Частиною дев'ятою вказаної статті передбачено, що за результатами розгляду скарги орган оскарження має право: прийняти рішення про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про закупівлі, передбаченої цим Законом) та про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема, зобов'язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз'яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства, або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ПП «Окко-Бізнес Контракт» подано скаргу до Колегії АМК України від 21 листопада 2016 року № UA-2016-10-12-001261-b.a2 щодо порушення ПАТ «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» порядку проведення процедури закупівлі «Дизельне паливо [ДК:021:2015:09134000-7- Газойлі; ДК 016:2010:19.20.2 - Паливо рідинне та газ; оливи мастильні]», оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу (prozorro.gov.ua) № UA-2016-10-12-001261-b.

За результатами розгляду скарги, відповідачем прийнято рішення від 09 грудня 2016 року № 1984-р/пк-пз, відповідно до якого скаргу задоволено частково: зобов'язано ПАТ «Українська залізниця відмінити процедуру закупівлі. Підставою для прийняття такого рішення стало встановлене порушення ПП «НП-Трейдінг» вимог статті 27 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме: у складі тендерної пропозиції останнього міститься файл «тендерна пропозиція на 1835.pdf», що містить цінову пропозицію, оприлюднений до початку аукціону та до нього є доступ замовника (позивача) та всіх зацікавлених осіб.

Таким чином, відповідачем встановлено, що у ході проведення процедури закупівлі допущено порушення, які на час прийняття відповідачем спірного рішення виправити неможливо.

Згідно з частиною першою статті 27 Закону № 922-VIII розкриття тендерних пропозицій з інформацією та документами, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям, та інформацією і документами, що містять технічний опис предмета закупівлі, здійснюється автоматично електронною системою закупівель відразу після закінчення електронного аукціону. Перед початком електронного аукціону автоматично розкривається інформація про ціни/приведені ціни тендерних пропозицій.

У разі якщо оголошення про проведення процедури закупівлі оприлюднюється відповідно до положень частини четвертої статті 10 цього Закону у день і час закінчення строку подання тендерних пропозицій, зазначених в оголошенні про проведення процедури закупівлі, електронною системою закупівель автоматично розкривається частина тендерної пропозиції з інформацією та документами, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям, та інформацією і документами, що містять технічний опис предмета закупівлі.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник відміняє торги у разі неможливості усунення порушень, що виникли через виявлені порушення законодавства з питань публічних закупівель.

Частиною дев'ятою статті 18 Закону №922-VIII визначено, що за результатами розгляду скарги орган оскарження має право прийняти рішення про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про закупівлі, передбаченої цим Законом) та про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема зобов'язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз'яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства, або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.

При цьому, доводи скаржника про те, що Законом України «Про публічні закупівлі» та тендерною документацією не передбачено та не встановлено жодних нормативних обмежень щодо оприлюднення на етапі розкриття частини інформації, інформації про запропоновану ціну та такі обставини не можуть бути підставою для відхилення тендерної пропозиції учасника, колегією суддів не приймаються до уваги, оскільки частиною першою статті 27 Закону № 922-VIII встановлено, що у разі якщо оголошення про проведення процедури закупівлі оприлюднюється відповідно до положень частини четвертої статті 10 названого Закону у день і час закінчення строку подання тендерних пропозицій, зазначених в оголошенні про проведення процедури закупівлі, підлягає розкриттю лише частина тендерної пропозиції, яка містить інформацію та документи, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям та інформацію та документи, що містять технічний опис предмета закупівлі.

Отже, будь-яка інша інформація та документація, у тому числі інформація стосовно запропонованої цінової пропозиції, розкриттю на такій стадії не підлягає.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що розкриття тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі в частині інформації про ціну на етапі, коли розкривається лише частина тендерної пропозиції з інформацією та документами, що підтверджують відповідність учасника кваліфікаційним критеріям, та інформацією і документами, що містять технічний опис предмета закупівлі, не у повній мірі відповідає вимогам законодавства з питань публічних закупівель.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що виявлене Колегією АМК України порушення, яке знеособлює учасника торгів під час аукціону, що може призвести до укладення договору із заздалегідь визначеним учасником та не у повній мірі забезпечує дотримання таких принципів публічних закупівель, як, зокрема, добросовісна конкуренція серед учасників, об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій, відтак, рішення відповідача від 09 грудня 2006 року № 1984-р/пк-пз прийняте у межах повноважень, у спосіб та на підставі закону, тому не підлягає скасуванню.

Даний висновок узгоджується із правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 826/11824/17, у якій задоволено касаційну скаргу АМК України та відмовлено у задоволені адміністративного позову Публічного акціонерного товариства «Укрзалізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» у подібних правовідносинах.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко