Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.11.2019 року у справі №560/430/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 560/430/19

адміністративне провадження № К/9901/31797/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М. В.,

суддів: Губської О. А., Соколова В. М.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби

на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року (головуючий суддя - Тарновецький І. І.)

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2019 року (головуючий суддя - Гонтарук В. М., судді: Курко О. П., Біла Л. М. )

у справі №560/430/19

за позовом ОСОБА_1

до Західного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправними та скасування наказів.

I. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ від 18 грудня 2018 року №642-о "Про проведення дисциплінарного провадження" та наказ від 1 лютого 2019 року № 66-о "Про оголошення догани".

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив про відсутність належних підстав для проведення дисциплінарного провадження, ним не було вчинено дисциплінарного проступку, тому відповідно і притягнення до дисциплінарної відповідальності є протиправним.

3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2019 року, позов задоволено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач перебував на посаді начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

6. Наказом начальника Західного офісу Держаудитслужби від 23 листопада 2018 року № 277 з метою регулювання відносин між адміністрацією і працівниками управління в галузі реалізації прав на здорові та безпечні умови праці, організовано проведення до 10 грудня 2018 року атестації робочих місць за умовами праці в Управлінні Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області згідно з переліком робочих місць, що міститься у додатку до наказу.

7. У додатку до наказу зазначено список 4 робочих місць, які підлягають атестації, серед яких і посада начальника управління ОСОБА_1

8. Наказом начальника Західного офісу Держаудитслужби від 18 грудня 2018 року № 642-о з метою визначення наявності чи відсутності дисциплінарного проступку, ступеню вини, характеру та тяжкості вчинення дисциплінарного проступку з невиконання позивачем наказу від 23 листопада 2018 року №277, про недопущення ним до проведення атестації його робочого місця працівників ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці" та встановлення обставин щодо факту перевищення ним повноважень при виконанні договору, укладеного між Західним офісом Держаудитслужби та ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці" від 27 листопада 2018 року № 7437-17/231, зобов'язано Дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ Західного офісу Держаудитслужби провести з 19 по 27 грудня 2018 року дисциплінарне провадження за даними фактами.

9. Підставою для призначення дисциплінарного провадження стала доповідна записка начальника юридичного відділу Західного офісу Держаудитслужби від 18 грудня 2018 року стосовно невиконання позивачем наказів від 23 листопада 2018 року № 277 та № 278, недопущення до проведення атестації його робочого місця працівників ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці", що супроводжувалося у відмові в грубій формі в допуску до робочого місця та образі фахівців ДП з наданням їм зневажливих характеристик та оцінок.

10.26 грудня 2018 року Дисциплінарною комісією складено висновок, відповідно до якого встановлено у діях позивача наявність дисциплінарного проступку, зокрема, порушення правил етичної поведінки державних службовців, невиконання наказів і доручень керівника, зокрема, наказу №277, у зв'язку з недотриманням підпунктів 7, 8 пункту 1, пункту 2 частини 1 статті 8, пункту 2 частини 1 , частини 2 статті 62 Закону України "Про державну службу", пунктів 2,4,5 розділу 2 Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, підпункту 2 пункту 10 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

11.3 січня 2019 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ за результатами проведеного дисциплінарного провадження підготовлено подання, відповідно до якого в діях позивача встановлено невиконання наказу № 277, зокрема, створення умов які унеможливили виконання в повній мірі договору від 27 листопад 2018 року № 7437-17/231 про проведення атестації 4 робочих місць в Управлінні Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, перевищення повноважень наданих Положенням про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, Розподілом обов'язків між начальником та заступниками начальника Управління, зокрема написанням ним листа директору ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці" М. Шпєлику "Повідомлення про протиправні дії" від 5 грудня 2018 року №13-22-01-14/5611-2018, що в свою чергу є порушенням підпунктів 7, 8 частини 1 статті 8 Закону України "Про державну службу".

Крім цього встановлено недотримання Правил етичної поведінки державних службовців, чим порушено пункт 2 частини 1 статті 8, пункт 2 частини 1 статті 62 Закону України "Про державну службу", пунктів 2,4,5 розділу 2 Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

12. Пропонувалося застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

13. Наказом начальника Західного офісу Держаудитслужби від 1 лютого 2019 року № 66-о притягнуто позивача до дисциплінарної відповідальності, оголошено догану та депремійовано за лютий 2019 року.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наказ № 277 "Про проведення атестації робочих місць за умовами праці" позивача прямо не стосувався. Жодних конкретних завдань, як того вимагає стаття 9 Закону України "Про державну службу", стосовно виконання даного наказу, позивачу поставлено не було.

15. Положенням про Державну аудиторську службу України не визначено повноважень даної служби проводити атестацію робочих місць за умовами праці, а тому не вбачається підстав які дають можливість відповідачу проводити таку атестацію.

16. Відповідно до пункту 1 Порядку проведення атестації робочих місць за умовами праці, відповідно до якого проводилась атестація робочого місця позивача, атестація робочих місць за умовами праці проводиться на підприємствах і організаціях незалежно від форм власності й господарювання, де технологічний процес, використовуване обладнання, сировина та матеріали є потенційними джерелами шкідливих і небезпечних виробничих факторів, що можуть несприятливо впливати на стан здоров'я працюючих, а також на їхніх нащадків як тепер, так і в майбутньому. Проте судами не було встановлено, а відповідачем не доведено та у наказі № 277 не зазначено, який саме технологічний процес, використовуване обладнання, сировина або матеріали в Управлінні є потенційними джерелами шкідливих і небезпечних виробничих факторів.

17. Відповідачем не було доведено будь-яких дій зі сторони позивача щодо недопуску працівників ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці" до аналізу показників напруженості трудового процесу. Натомість позивачем підтверджено неможливість перешкоджання проведення атестації робочого місця, що було підтверджено допитаним у судовому засіданні свідком.

18. Також суд критично ставився до визначених у оскаржуваному наказі про накладення дисциплінарного стягнення порушень, а саме щодо перевищення позивачем повноважень при виконанні договору про надання послуг, укладеного між Західним офісом Держаудитслужби та ДП "Західний технічно-експертний центр Держпраці", оскільки він не був стороною цього договору та не мав жодного відношення до його укладання та виконання.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. Відповідач у своїй касаційній скарзі зазначає що перевищенням повноважень є написання позивачем 5 грудня 2018 року листа директору ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці", тобто вжиття ним заходів, на вчинення яких він не був уповноважений. Позивач міг уточнити у свого керівника про події 4 та 5 грудня 2018 року на виконання наказу від 23 листопада 2018 року, а не звертатися з листом.

20. Зазначає про неврахування судами того факту що працівники Західного експертно-технічного центру не зобов'язані були щось пояснювати позивачу, надавати документи та іншим чином обґрунтовувати своє перебування в Управлінні та підстави такого перебування.

21. У наказі від 23 листопада 2018 року № 277 вказано про організацію та проведення атестації робочих місць згідно з переліком, до якого включено позивача. В резолюції на наказі також вказано прізвище позивача, а тому він був зобов'язаний виконати вимоги даного наказу. Проте ним було вчинено перешкоджання його виконанню, що виразилося у запиті пояснень та обґрунтування підстав перебування працівників Центру в Управлінні та межі їх повноважень, наданні ще не створеного документу для огляду. Цей факт підтверджено як в судових рішеннях, так і самим позивачем.

22. Порядок проведення атестації робочих місць за умовами праці вказує що атестація робочих місць передбачає, зокрема, санітарно-гігієнічне дослідження факторів виробничого середовища, важкості й напруженості трудового процесу на робочому місці, що і намагалися безуспішно зробити працівники Центру на робочому місці позивача.

23. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити оскаржувані судові рушення без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

25. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначені Законом України "Про державну службу" (далі-Закон № 889-VIII).

26. ~law12~ передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених ~law13~ та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому ~law14~.

27. ~law15~ встановлено підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, якими є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених ~law16~ та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

28. Дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;

15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.

29. Відповідно до ~law17~ дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.

30. Обставинами, що пом'якшують відповідальність державного службовця, є: усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку; попередня бездоганна поведінка та відсутність дисциплінарних стягнень; високі показники виконання службових завдань, наявність заохочень та урядових відзнак, урядових і державних нагород; вжиття заходів щодо попередження, відвернення або усунення настання тяжких наслідків, які настали або можуть настати в результаті вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування заподіяної шкоди; вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність; вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника. Під час застосування дисциплінарного стягнення можуть враховуватися також інші, не зазначені у ~law18~).

31. Відповідно до ~law19~ результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення. Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

32. ~law20~ встановлено порядок проведення службового розслідування.

33. Так, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б " і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі.

34. Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб'єктом призначення, але не більш як до двох місяців.

35. Особи, які проводять службове розслідування, мають право: одержувати пояснення від державного службовця, стосовно якого проводиться службове розслідування, та від інших осіб щодо обставин справи; одержувати у підрозділах державного органу чи за запитом в інших органах необхідні документи або їх копії та долучати до матеріалів справи; одержувати консультації відповідних спеціалістів з питань, що стосуються службового розслідування.

36. Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право: надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи; бути присутнім під час виконання відповідних заходів; подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування.

37. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

38. ~law21~ встановлено, що рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.

39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі доповідної записки начальника юридичного відділу Західного офісу Держаудитслужби, з метою визначення наявності чи відсутності дисциплінарного проступку за фактами щодо невиконання позивачем наказу від 23 листопада 2018 року №277 та факту перевищення ним повноважень при виконанні договору, укладеного між Західним офісом Держаудитслужби та ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці", наказом начальника Західного офісу Держаудитслужби від 18 грудня 2018 року №642-о зобов'язано провести дисциплінарне провадження.

40. За результатами проведеного дисциплінарного провадження підготовлено подання від 3 січня 2019 року, яке стало підставою для наказу від 1 лютого 2019 року про оголошення позивачу догани та депреміювання за лютий 2019 року.

41. У наказі начальника Західного офісу Держаудитслужби від 23 листопада 2018 року № 277 "Про проведення атестації робочих місць за умовами праці" вирішено питання організувати та провести до 10 грудня 2018 року атестацію робочих місць за умовами праці, серед яких і робоче місце позивача.

42. Суди першої та апеляційної інстанцій правомірно виходили з того, що даним наказом позивача не було зобов'язано вчинити будь-які дії чи утриматися від їх вчинення, виконати певні завдання.

43. Відповідно до ~law22~ наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання.

44. Оскільки наказ № 277 не містив конкретного завдання для позивача, то і притягнення його до відповідальності за невиконання даного наказу є неправомірним. Резолюція від 4 грудня 2018 року на даному наказі про "забезпечення умов для проведення атестації робочих місць" не є наказом.

45. У судовому засіданні окружним судом було допитано свідка, допит якого був заявлений позивачем, який підтвердив неможливість перешкоджання позивачем проведенню атестації свого робочого місця. Відповідач же у свою чергу не скористався правом заявити клопотання про допит свідків, які б підтвердили створення позивачем умов, які унеможливлювали виконання наказу № 277 в повній мірі.

46.5 грудня 2018 року позивач, як начальник Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, звернувся до директора ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці" з листом № 13-22-01-14/5611-2018, в якому повідомив про проведення атестації робочих місць керівництва Управління без відповідних на те підстав працівниками ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці", основним видом діяльності якого є технічні випробування та дослідження, в той час коли законодавством визначено що санітарно-гігієнічні дослідження факторів виробничого середовища і трудового процесу проводять на договірній основі лабораторії територіальних санітарно-епідеміологічних станцій.

Крім того, працівниками зазначеного підприємства не надано документів, які б давали підстави на отримання службової інформації, яка носить службовий характер діяльності керівництва Управління та Західного офісу.

47. Листом від 11 грудня 2018 року № 13-15/7457 в. о. начальника Західного офісу Держаудитслужби було повідомлено директора ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці", що ОСОБА_1 не наділений повноваженнями підписувати листи як начальник Управління та скеровувати їх до підприємства, тим більше з питань виконання договору, який укладений начальником Західного офісу Держаудитслужби з підприємством. Тобто ОСОБА_1 не є стороною договірних відносин.

48. Відповідно до ~law23~ державний службовець зобов'язаний сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

49. Відповідачем не було надано належних доказів порушення позивачем вказаних зобов'язань державного службовця, незважаючи на таке посилання в наказі про накладення дисциплінарного стягнення.

50. Таким чином, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про помилковість твердження відповідача щодо перевищення позивачем повноважень при виконанні договору про надання послуг та підписанні листа у зв'язку з незгодою з діями спеціалістів ДП по його виконанню, є правильним та не підлягає скасуванню.

51. У касаційній скарзі відповідач зазначає що позивач міг уточнити у свого керівника про події 4 та 5 грудня 2018 року на виконання наказу від 23 листопада 2018 року про проведення атестації робочих місць, а не звертатися 5 грудня 2018 року з відповідним листом.

52. Проте оскільки відповідно до договору № 7437-17/231, укладеного 27 листопада 2018 року між ДП "Західний експертно-технічний центр Держпраці" та Західним офісом Держаудитслужби, проведення атестації чотирьох робочих місць зобов'язувався здійснити виконавець - державне підприємство, тому і звернення позивача у зв'язку з незгодою з діями працівників підприємства було адресовано безпосередньо їх керівнику.

53. Враховуючи встановлені факти, а саме підстави проведення дисциплінарного провадження, висновок судів попередніх інстанцій що зазначені підстави є неналежними для проведення дисциплінарного провадження, оскільки в них відсутній зафіксований факт вчинення дисциплінарного проступку, є правильним, а тому з цих підстав правомірно скасовано оскаржуваний наказ від 18 грудня 2018 року № 642-о.

54. Таким чином, твердження відповідача про невиконання позивачем вимог наказу від 23 листопада 2018 року № 277 та перевищення повноважень при написанні листа 5 грудня 2018 року, що є порушенням ~law24~, не знайшли свого підтвердження як під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, так і під час перегляду судових рішень в касаційному порядку.

55. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог.

56. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

57. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2019 року у справі №560/430/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіМ. В. Білак О. А. Губська В. М. Соколов