Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 квітня 2018 року

Київ

справа №819/1430/17

адміністративне провадження №К/9901/28273/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправним та скасування рішення і визнання бездіяльності протиправною за касаційної скаргою ОСОБА_3 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Яворського І.О., Кухтея Р.В., Носа С.П. від 01 лютого 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, в якому з уточненням позовних вимог просила:

визнати протиправним та скасувати рішення в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Мартинюка В.А. від 07 липня 2017 року № І-5864/0-2122/6-17 про відмову ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території с. Возилів Бучацького району Тернопільської області;

визнати протиправною бездіяльність службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що в частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України відсутня така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на відведення земельної ділянки, як невідповідність Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення та розпорядження ними. Крім того, вказана Стратегія затверджена постановою Кабінету Міністрів України є підзаконним нормативно-правовим актом, який не відповідає нормам Земельного кодексу України. Також позивач посилається на бездіяльність відповідача щодо невиконання постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність стосовно невиконання постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17. Крім того, суд зазначив, що Стратегія не має будь-яких прямих заборон, які обмежують право на отримання громадянами земельної ділянки в межах безоплатної норми для ведення особистого селянського господарства.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області задоволено частково: постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року в частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17 скасовано; в решті постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року залишити без змін.

Приймаючи таке рішення, апеляційний суд виходив з того, що суд першої інстанції прийшов до хибного висновку про задоволення позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17, оскільки суд не виконує функції щодо примусового виконання судових рішень.

Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведене рішення апеляційного суду та залишити в силі постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що апеляційний суд неповно дослідив всі обставини справи, зокрема, не звернув уваги на те, що у Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на розгляді перебувало два клопотання позивача: від 29 березня 2017 року, яке відповідач мав розглянути на виконання постанови Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17, та від 12 червня 2017 року, за наслідками розгляду якого прийняте рішення про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Тому, апеляційний суд, на думку скаржника, прийняв неправильне рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову в частині визнання протиправною бездіяльності службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17.

Від Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області у встановлений судом строк (до 12 квітня 2018 року) відзив на касаційну скаргу ОСОБА_3 не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 29 березня 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,000 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території с. Возилів, Бучацького району, Тернопільської області. До заяви додала копію паспорта, копію ідентифікаційного номера, викопіювання із публічної кадастрової карти щодо бажаного місця розташування земельної ділянки.

03 травня 2017 року Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняло рішення, яке оформлено листом № І-3301/0-1083/6-17, щодо відмови у наданні дозволу ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Позивач не погодилася з рішенням Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, у зв'язку з чим звернулася до суду.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду у справі № 819/737/17 від 13 червня 2017 року за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправним та скасування рішення і визнання бездіяльністю протиправною: визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгаокадастру в Тернопільській області від 03 травня 2017 року № І-3301/0-1083/6-17 та зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території с. Возилів, Бучацького району, Тернопільської області.

Дане рішення набрало законної сили 10 липня 2017 року.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду у справі № 819/737/17 від 13 червня 2017 року в повному обсязі не виконано, оскільки клопотання ОСОБА_3 від 29 березня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення їй земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території с. Возилів, Бучацького району, Тернопільської області повторно Головним управлінням Держгеокадастру в Тернопільській області не було розглянуто.

12 червня 2017 року ОСОБА_3 повторно звернулася із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення їй земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території с. Возилів, Бучацького району, Тернопільської області.

07 липня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області було прийнято рішення № І-5864/0-2122/6-17 про відмову в задоволенні клопотання, посилаючись на те, що відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, Головне управління оприлюднює на офіційному веб-сайті перелік земельних ділянок, які пропонуються до передачі безоплатно у власність і дана земельна ділянка не входить до переліку цих земельних ділянок.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи було оскаржуване рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняте в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

Так, повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи в оскаржуваному рішенні Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли до правильного висновку про те, що відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладена у рішенні в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Мартинюка В.А. від 07 липня 2017 року № І-5864/0-2122/6-17, є незаконною.

При цьому, у зв'язку із затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскільки порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, зокрема, порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо Земельним кодексом України, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним.

Стосовно доводів скаржника про неправильність рішення апеляційного суду щодо відмови у задоволенні адміністративного позову в частині визнання протиправною бездіяльності службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов'язковим до виконання.

Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.

Відповідно до статті 372 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання. Примусове виконання судових рішень в адміністративних справа здійснюється в порядку, встановленому законом.

Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Системний аналіз наведених правових норм, дає підстави колегії суддів дійти до висновку про те, що у разі невиконання судового рішення добровільно, держава надала можливості для примусового виконання судового рішення шляхом створення органів державної виконавчої служби, які покликані виконувати судове рішення, яке набрало законної сили в примусовому порядку.

При цьому, адміністративний суд на підставі статті 383 КАС України може визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду.

Проте, як вбачається з аналізу даної статті, адміністративний суд може визнати протиправною бездіяльність суб'єкта владних повноважень щодо невиконання рішення суду за умови, зокрема, якщо виконавчий лист пред'явлений до виконання, тобто відкрите виконавче провадження.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_3 не зверталася до органів виконавчої служби з метою примусового виконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 819/737/17.

У зв'язку з цим, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про те, що позовна вимога в частині визнання протиправною бездіяльності службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 червня 2017 року в справі № 819/737/17, задоволенню не підлягає.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко