Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.10.2020 року у справі №640/14903/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2021 року

м. Київ

справа № 640/14903/19

касаційне провадження № К/9901/30092/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С. М.,

суддів: Бевзенка В. М., Шарапи В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020 (головуючий суддя:

Вєкуа Н. Г. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
28.09.2020 (головуючий суддя: Собків Я. М., судді: Глущенко Я. Б., Черпіцька Л. Т. ) у справі № 640/14903/19 за позовом Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

У серпні 2019 року Заступник прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до ОСОБА_1 (далі - відповідач), в якому просив:

зобов'язати відповідача за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002,8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 об'єктів нерухомого майна, збудованих із перевищенням встановленої поверховості, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020, позов задоволено:

зобов'язано відповідача за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002,8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 об'єктів нерухомого майна, збудованих із перевищенням встановленої поверховості, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).

26.10.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від
23.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

03.12.2020 надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

14.12.2020 на адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від
15.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних зазначено, що відповідачу належать на праві приватної власності земельні ділянки по АДРЕСА_1. За функціональним призначенням вказані земельні ділянки відносяться до території житлової садибної забудови та частково до території зелених насаджень. Поверховість садибної забудови відповідно до пункту 3.19 ДБН 360-92 не повинна перевищувати 4-х поверхів. Разом з тим, за наслідками проведеної 06.04.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області перевірки встановлено, що на вказаних земельних ділянках розташовані багатоповерхові (5-ти та 8-ми поверхові) житлово-офісні будинки. За позицією позивача, відповідач здійснив будівництво багатоповерхових (5-ти та 8-ми поверхові) житлово-офісних будинків, поверховість яких не відповідає вимогам містобудівної документації з істотним порушенням будівельних норм та правил, а також за відсутності відповідного дозвільного документу на будівництво.

В суд першої інстанції відповідач відзиву на позовну заяву у встановлений судом строк не давав.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 належать на праві власності земельні ділянки з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002 та 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1.

Згідно з інформацією, зазначеною у листі Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) від 09.06.2017 за №055-9886, замовнику будівництва ОСОБА_1 надано містобудівні умови та обмеження забудови вказаних земельних ділянок для будівництва садових будинків. Земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, відповідно до Генерального плану міста Києва та його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київради від
28.03.2002 № 370/1804, за функціональним призначенням відносяться до території житлової садибної забудови. Поверховість садибної забудови у відповідності до пункту 3.19 ДБН 360-92 не повинна перевищувати 4-х поверхів.

За змістом листа Департаменту від 12.05.2017 за №055-8235 в містобудівному кадастрі відомості щодо внесення змін до Генерального плану міста Києва стосовно функціонального призначення зазначених земельних ділянок відсутні.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що органами державного архітектурно-будівельного контролю зареєстровані подані відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт із будівництва садових будинків та в подальшому, зареєстровано декларації про готовність об'єктів до експлуатації.

Наказами Департаменту №182 та №183 від 25.05.2017 скасовано реєстрацію зазначених декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єктів до експлуатації - у зв'язку із порушеннями.

За наслідками проведеної 06.04.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області перевірки, висновки якої оформлено актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 06.04.2017 встановлено, що на вказаних земельних ділянках розташовані багатоповерхові (5-ти та 8-ми поверхові) житлово-офісні будинки.

З зазначенням про здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови всупереч вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста) та з порушенням будівельних норм та правил, позивач, з метою захисту державних інтересів, звернувся до суду з даним позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідно до цільового та функціонального призначення земельних ділянок, містобудівних умов та обмежень, діючого Генерального плану м. Києва, а також дозвільного документу на будівництво, відповідач мав право здійснювати будівництво садових будинків не більше 4-х поверхів, проте останнім, в порушення будівельних норм та правил, а також за відсутності відповідного дозвільного документу було споруджено 5-ти та 8-ми поверхові будівлі на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002 та 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1.

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що на підставі положень статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є обґрунтованою вимога позивача про зобов'язання ОСОБА_1 за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002,8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 об'єктів нерухомого майна, збудованих із перевищенням встановленої поверховості, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга відповідача мотивована порушенням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.

Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції в оскарженому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі N 826/13768/16, у постановах Верховного Суду від
30.09.2019 у справі № 802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, від
27.12.2019 у справі №826/15235/18.

За позицією відповідача, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку щодо наявності у заступника прокурора міста Києва права звернення до суду та зміни належного суб'єкта владних повноважень. Наполягає на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор.

Водночас скаржник стверджує, що позивачем не статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, який надає право суб'єкту владних повноважень звертатися до фізичної особи саме з адміністративним позовом про проведення відповідно до вимог містобудівної документації перебудови збудованих на земельних ділянках об'єктів, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів), тобто фактично знесення зайвих поверхів.

З посиланням на частину 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" зазначає, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді після підтвердження судом підстав для представництва.

На адресу суду касаційної інстанції від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній, з посиланням на законність та обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій, просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Позивач вказує на те, що здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, всупереч вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста) та з порушенням будівельних норм та правил, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже порушує інтереси держави щодо регулювання містобудівної діяльності.

За позицією позивача, незважаючи на обізнаність з травня 2017 року про триваюче з боку відповідача порушення у сфері містобудування, Департаментом не вживалися будь-які цивільно-правові заходи щодо зобов'язання відповідача привести об'єкт будівництва у відповідність до встановлених законодавством будівельних норм та правил та чинного Генерального плану міста Києва.

Також звертає увагу, що в даному випадку спір виник за участі суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій та є публічно-правовим. Водночас метою здійснення самочинного будівництва за позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю є не перехід права власності на ці об'єкти, а приведення у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, направлених на захист суспільних інтересів.

Від Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З огляду на підстави оскарження рішення судів попередніх інстанцій, Суд вважає за необхідне зазначити, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати питання щодо законності рішення судів першої та апеляційної інстанції по суті.

Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру".

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з положеннями частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.

У справі, що розглядається, Заступник прокурора міста Києва обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, суперечить вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує інтереси держави у сфері регулювання містобудівної діяльності.

Крім того, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), на який відповідно до статті 376 ЦК України та Закону України "Про основи регулювання містобудівної діяльності" покладено повноваження щодо звернення до суду із позовом про захист державних інтересів у сфері містобудування, не виконує свого обов'язку протягом тривалого періоду.

Верховний Суд звертає увагу, що представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17.

За змістом частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 3 розпорядження виконавчого органу Київської міської ради № 978 від 01.10.2015, яким затверджено Положення про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Положення № 978), Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) здійснює повноваження, визначені Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства", на наступний день після затвердження акта спільної комісії з передачі відповідної документації та вирішення питань, пов'язаних з утворенням та функціонуванням органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 1 Положення № 978 передбачено. що Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва (далі - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який підпорядкований Київському міському голові, підзвітний і підконтрольний Київській міській раді.

Департамент, у межах делегованих Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" державних повноважень, є підконтрольним Державній архітектурно-будівельній інспекції України (далі - Держархбудінспекція).

Відповідно до підпункту 8 пункту 5 Положення № 978 Департамент для здійснення повноважень та виконання завдань, що визначені, має право, зокрема, за дорученням представляти інтереси виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Київської міської ради в судах.

Згідно із частиною 1 статті 38 "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.

Аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері містобудівної діяльності на території міста Київ покладено на Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який має право на виконання своїх повноважень, у тому числі звертатися до суду.

З огляду на викладене, прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов'язаний перевірити такі.

Аналогічні висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 17.07.2018 у справі № 804/6296/15, від 17.07.2019 у справі № 824/14/19-а, від 21.08.2019 у справах № 802/1873/17-а та № 263/2038/16-а.

Також Верховний Суд враховує висновок про застосування норма права, викладений у пунктах 77-82 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18:

77. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

78. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

79. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

80. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

81. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

82. Частина 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Водночас Верховний Суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для відкриття провадження у справі недостатньо.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а та від 03.02.2021 у справі № 806/1326/17.

Однак судами попередніх інстанцій не надано оцінку тому, чи неподання відповідним уповноваженим органом позовної заяви у цьому випадку є тим виключним випадком, за якого прокурор може представляти інтереси держави, а також не перевірено наявність підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесені відповідні повноваження. Судами не перевірено наявність доказів про нездійснення або неналежне здійснення Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а також не досліджено, чи є наявною у цьому випадку обов'язкова умова для представництва прокурором держави у суді - попереднє повідомлення про це суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Частинами 1 та 2 статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, Верховний Суд позбавлений можливості надати правову оцінку доводам скаржника щодо відсутності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки судами попередніх інстанцій з цього питання не встановлювалися обставини справи та не досліджувалися наявні у справі докази. Водночас прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Верховний Суд звертає увагу, що у справі №826/15338/18, на яку посилається позивач, переглядалася ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від
21.11.2018, залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, якою позовну заяву залишено без розгляду.

Отже, наявність або відсутність підстав для звернення прокурора з позовом до суду в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у цій справі з урахуванням суб'єктного складу повинно бути вирішено саме судом першої інстанції, досліджуючи наявні у справі докази.

Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зважаючи на те, що допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно встановити зазначені у цій постанові обставини та у подальшому в залежності від зроблених висновків надати оцінку аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

В порядку, визначеному статтею 375 КАС України, ухвалою Верховного Суду від
11.03.2021, було задоволено клопотання ОСОБА_1 про зупинення виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020 у справі № 640/14903/19.

Згідно із частиною 3 статті 375 КАС України суд касаційної інстанції у постанові за результатами перегляду оскаржуваного судового рішення вирішує питання про поновлення його виконання (дії). Враховуючи висновок Верховного Суду про необхідність скасування рішень судів попередніх інстанцій відсутні підстави для поновлення виконання зазначених рішень.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020 у справі № 640/14903/19 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

В. М. Шарапа