Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.12.2018 року у справі №823/2368/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 823/2368/18

адміністративне провадження № К/9901/18056/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В. М.,

суддів: Єресько Л. О., Загороднюка А. Г.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Політичної партії "Партія вільних демократів" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року (головуючий суддя - Аліменко В. О., судді: Безименна Н. В., Бєлова Л. В. ) у справі № 823/2368/18 за позовом Політичної партії "Партія вільних демократів" до Черкаської міської ради, міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання протиправними дій, скасування рішень та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У червні 2018 року Політична партія "Партія вільних демократів" звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом, у якому з урахуванням заяв про збільшення позовних вимог, про зміну предмету позову та залучення співвідповідача просила:

- залучити співвідповідачем міського голову міста Черкаси ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1);

- визнати протиправними та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17 травня 2018 року № 2-3384 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" (у частині міжбюджетних трансфертів);

- визнати протиправними та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17 травня 2018 року № 2-3385 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік";

- визнати протиправними дії Черкаського міського голови та Черкаської міської ради щодо проведення 17 травня 2018 року п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради;

- зобов'язати міського голову міста Черкаси Бондаренка А. В. та Черкаську міську раду утриматися від вчинення певних дій, а саме щодо реєстрації для голосування на пленарних засіданнях, сесіях Черкаської міської ради, забезпечення участі у голосуванні на пленарних засіданнях, сесіях Черкаської міської ради та врахування голосів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 (далі - ПІБ) при голосуванні на пленарних засіданнях, сесіях VIII скликання Черкаської міської ради.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 17 травня 2018 року відбулося п'ятдесят п'яте позачергове пленарне засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради, у якому з правом ухвального голосу всупереч положенням статі 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" узяли участь колишні депутати Черкаської міської ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2. Повноваження вказаних осіб як депутатів Черкаської міської ради були припинені у зв'язку з прийняттям рішень вищими керівними органами партій, від яких їх було обрано, про відкликання цих депутатів за народною ініціативою. А тому дії Черкаської міської ради та міського голови міста Черкаси ОСОБА_1 під час проведення 17 травня 2018 року п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради та прийняття Черкаською міською радою на такому засіданні сесії рішень є протиправними.

Черкаська міська рада позов не визнала і зазначила, що твердження про припинення повноваження депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2 є хибними, оскільки відповідно до вимог статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" процедура відкликання депутатів місцевої ради завершується набуттям повноважень новими депутатами і одночасним припиненням повноважень депутатами, що відкликаються.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 17 травня 2018 року № 2-3386 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 13 лютого 2017 року № 2-1613 "Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Черкаси на 2017-2019 роки". Визнано протиправним та скасовано рішення Черкаської міської ради від 17 травня 2018 року № 2-3384 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" (у частині міжбюджетних трансфертів). Визнано протиправним та скасовано рішення Черкаської міської ради від 17 травня 2018 року № 2-3385 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік". Визнано протиправними дії міського голови міста Черкаси Бондаренка А. В. щодо урахування голосів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 під час проведення 17 травня 2018 року п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради та щодо підписання рішень Черкаської міської ради від 17 травня 2018 року № 2-3386 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 13 лютого 2017 року № 2-1613 "Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Черкаси на 2017-2019 роки", № 2-3384 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" (у частині міжбюджетних трансфертів), № 2-3385 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік". Визнано протиправними дії Черкаської міської ради щодо врахування голосів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 під час проведення 17 травня 2018 року п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради та прийняття 17 травня 2018 року Черкаською міською радою рішень № 2-3386 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 13 лютого 2017 року № 2-1613 "Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Черкаси на 2017-2019 роки", № 2-3384 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" (у частині міжбюджетних трансфертів), № 2-3385 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік". У задоволенні вимоги зобов'язати міського голову міста Черкаси ОСОБА_1 та Черкаську міську раду утриматися від вчинення певних дій, а саме: щодо реєстрації для голосування на пленарному засіданні, сесіях Черкаської міської ради, забезпечення участі у голосуванні на пленарних засіданнях, сесіях Черкаської міської ради та врахування голосів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 при голосуванні на пленарних засіданнях, сесіях VIII скликання Черкаської міської ради - відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що станом на 17 травня 2018 року повноваження ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_2 як депутатів Черкаської міської ради були припинені з мотивів їх відкликання. Водночас, ураховуючи, що відкликання депутата ОСОБА_6 відбулося після 17 травня 2018 року, то суд першої інстанції вказав, що останній мав право брати участь у засіданні сесії, яке проводилось до його відкликання.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року апеляційну скаргу міського голови міста Черкаси Бондаренка А. В. задоволено, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року скасовано, у задоволені позовних вимог Політичної партії "Партія вільних демократів" - відмовлено.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що станом на 17 травня 2018 року повноваження ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_2 як депутатів Черкаської міської ради не були припинені, та останні мали право голосу, а тому висновок суду першої інстанції про протиправність дій міського голови міста Черкаси ОСОБА_1 щодо підписання рішень та незаконності прийняття Черкаською міською радою 17 травня 2018 року оскаржуваних рішень - не ґрунтується на нормах чинного законодавства.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи

У касаційній скарзі Політична партія "Партія вільних демократів", посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року та залишити в силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року.

Касаційна скарга позивача мотивована тим, що відповідно до частини 1 статті 90 Закону України "Про місцеві вибори", у разі якщо депутат, який обирався в багатомандатному виборчому окрузі, достроково припинив повноваження або його повноваження достроково припинені на підставах і в порядку, передбачених Конституцією та законами України, за рішенням територіальної виборчої комісії обраним депутатом визнається наступний за черговістю кандидат у депутати від місцевої організації партії. Тобто вказаними положеннями прямо встановлено, що на момент визнання обраним наступного за списком депутата, повноваження попереднього депутата вже припинені. Отже, на думку скаржника, повноваження відкликаних депутатів були припинені:

- 02 травня 2018 року ОСОБА_4 та ОСОБА_3 на підставі рішення Політичної ради Політичної партії "Партія Вільних Демократів" від 02 травня 2018 року (протокол № 2);

- 03 травня 2018 року ОСОБА_5 на підставі рішення з'їзду Політичної партії "Радикальна Партія Олега Ляшка" від 03 травня 2018 року (протокол № 1);

- 07 травня 2018 року ОСОБА_2 на підставі рішення Політичної ради Всеукраїнського об'єднання "Черкащани" від 07 травня 2018 року (протокол № 21).

Рішеннями Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області (далі - Черкаська МВК) замість відкликаних депутатів були визнані обраними та зареєстровані депутатами наступні за черговістю кандидати у депутати від місцевих організацій партій:

- 03 травня 2018 року ОСОБА_7 (замість ОСОБА_3) - Постанови територіальної виборчої комісії (далі - ТВК) № 6,7 від 03 травня 2018 року;

- 03 травня 2018 року ОСОБА_8 (замість ОСОБА_4) - Постанови ТВК № 6,8 від 03 травня 2018 року;

- 03 травня 2018 року ОСОБА_9 (замість ОСОБА_5) - Постанови ТВК № 10,11 від 03 травня 2018 року;

- 11 липня 2018 року ОСОБА_10 (замість ОСОБА_2) - Постанови ТВК № 29,30 від 11 липня 2018 року.

Таким чином, на думку позивача, станом на дату проведення сесії Черкаської міської ради та голосування за спірні рішення (17 травня 2018 року) громадяни ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_5 та ОСОБА_2 уже не були депутатами Черкаської міської ради і, відповідно, їх голоси не могли бути враховані при голосуванні за спірні рішення Черкаської міської ради. Крім цього, скаржник зазначав, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що повноваження відкликаного депутата діють до моменту набуття повноважень новим депутатом суперечить вищевказаним нормам частини 1 статті 90 Закону України "Про місцеві вибори", оскільки у такому випадку - місце не могло б залишатись вакантним, а відкликані депутати зберігали б свої повноваження до наступних виборів, що повністю нівелює право виборців на відкликання депутата.

Також скаржник вказує, що стосовно депутатів ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 довиборів або повторних виборів не проводилося. Вони стали депутатами в порядку частини 1 статті 90 Закону України "Про місцеві вибори", як наступні за списками місцевих організацій політичних партій, обраних до ради.

Відтак, для набуття ними повноважень необхідним є направлення рішень про визнання обраним та реєстрацію депутатом наступного за черговістю кандидата в депутати від місцевої організації партії до Центральної виборчої комісії та до місцевої ради, що і було зроблено Черкаською МВК.

Представники Черкаського міського голови та Черкаської міської ради подали відзиви на касаційну скаргу, за змістом яких висловили незгоду з викладеними позивачем у скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо вирішення питання наявності чи відсутності підстав для задоволення цього позову, просили судове рішення апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Крім цього, представник Черкаської міської ради 20 грудня 2019 року надав до суду клопотання, у якому просив Верховний Суд узяти до уваги висновки судів у справах № 823/1679/18 та № 823/1731/18, у яких встановлено обставини численних порушень процедури відкликання депутатів Черкаської міської ради. Відповідач звертає увагу на те, що незаконні дії Черкаської міської виборчої комісії щодо відкликання депутатів ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_3 зумовили звернення вказаних осіб до адміністративного суду з позовом про зобов'язання Черкаської міської виборчої комісії прийняти рішення про припинення ініціативи щодо їх відкликання і судовим рішенням у справах № 823/1731/18 та № 823/1679/18 підтверджено незаконність указаних дій міської виборчої комісії.

Рух касаційної скарги

Указана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 27 червня 2019 року.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Соколов В. М., судді: Єресько Л. О., Загороднюк А. Г.

Ухвалою Верховного Суду від 03 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Політичної партії "Партія вільних демократів" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року у цій справі.

Ухвалою від 10 грудня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В. М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Згідно з протоколом № 1 засідання політичної ради політичної партії "Партія вільних демократів" від 02 травня 2018 року вирішено відкликати депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 за народною ініціативою та повідомити Черкаську міську виборчу комісію Черкаської області про прийняте рішення.

03 травня 2018 року на XVII з'їзді політичної партії "Радикальна партія Олега Ляшка" відповідно до статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" на підставі звернення Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 02 травня 2018 року за № 34/05 до вищого керівного органу партії - Партії "Радикальна партія Олега Ляшка" з постановою Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 02 травня 2018 року № 5 про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_5 за народною ініціативою було прийнято рішення про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_5 за народною ініціативою, що підтверджується протоколом № 1 від 03 травня 2018 року та відповідним рішенням.

07 травня 2018 року на засіданні політичної ради Всеукраїнського об'єднання "Черкащани" було розглянуто звернення Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області щодо питання про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою та відповідно до пункту 7 статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", частини чотирнадцятої пункту 11.3 Статуту партії Політична рада Всеукраїнського об'єднання "Черкащани" на своєму засіданні ухвалила рішення за № 21 від 07 травня 2018 року, згідно з яким підтримала народну ініціативу та відкликала депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2

17 травня 2018 року відбулася друга сесія п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання Черкаської міської ради.

Відповідно до протоколу засідання вказаної сесії установлено:

початок роботи - 10 год 00 хв,

місце проведення - сесійна зала Черкаської міської ради за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 307,

закінчення - 11 год 44 хв,

головуючий - міський голова ОСОБА_1,

поіменна реєстрація депутатів та всі поіменні голосування проведено в системі електронного голосування "Голос".

За результатами поіменної реєстрації в системі електронного поіменного голосування "Голос" на 10 год 19 хв було зареєстровано всього - 19: 18 депутатів і міський голова, на 10 год 20 хв зареєстровано всього - 21:20 депутатів і міський голова, на 10 год 21 хв зареєстровано всього - 23:22 депутати і міський голова.

Після ухвалення рішення про відкриття п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання другої сесії Черкаської міської ради депутат ОСОБА_11 зауважив, що указане пленарне засідання нелегітимне, оскільки на ньому зареєстровано чотири депутати повноваження яких припинено: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2.

Під час перерви голова Черкаської міської виборчої комісії ОСОБА_12 зачитав повідомлення Черкаської міської виборчої комісії від 16 травня 2018 року № 64/05 (вх. МВК № 8323-01-2, № 8324-01-2) щодо відкликання депутатів міської ради - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_2.

На пленарному засіданні 17 травня 2018 року Черкаською міською радою було ухвалено такі рішення:

- "Про внесення змін до рішення міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" (в частині міжбюджетних трансфертів)" № 2-3384, за проект рішення в цілому голосували: "за" - 23, у тому числі - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, що підтверджується результатами поіменного голосування з системи електронного голосування "Голос" від 17 травня 2018 року;

- "Про внесення змін до рішення міської ради від 29 січня 2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" № 2-3385, за проєкт рішення за основу голосували: "за" - 23, у тому числі - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, що підтверджується результатами поіменного голосування з системи електронного голосування "Голос" від 17 травня 2018 року;

- "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 13 лютого 2017 року № 2-1613 "Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Черкаси на 2017-2019 роки" № 2-3386, за рішення з урахуванням усіх змін, внесених до міського бюджету голосували: "за" - 23, у тому числі - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, що підтверджується результатами поіменного голосування з системи електронного голосування "Голос" від 17 травня 2018 року.

Крім того, на пленарному засіданні 17 травня 2018 року Черкаською міською радою було ухвалено рішення "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 10 листопада 2017 року № 2-2577 "Про затвердження порядку надання фінансової підтримки громадським організаціям міста Черкаси за рахунок коштів міського бюджету" № 2-3387, за проект рішення в цілому голосували: "за" - 23, після чого міський голова ОСОБА_1 закрив п'ятдесят п'яте позачергове пленарне засідання другої сесії міської ради.

Політична партія "Партія вільних демократів", уважаючи, що вказані рішення Черкаської міської ради були прийняті із порушенням норм чинного законодавства, зокрема з врахуванням голосів депутатів, повноваження яких було відкликано, звернулася з даним позовом до суду.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - ~law24~), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності ~law25~, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності ~law26~.

Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності ~law27~, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України ", "Рябих проти Росії ", "Нєлюбін проти Росії") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному статті 242 КАС України.

Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною 2 статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради визначає Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини 1 , 2 статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, начастини 1 , 2 статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

За приписами статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Статтею 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено права депутата місцевої ради у раді та її органах. Зокрема, депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.

Виникнення і строк повноважень депутата місцевої ради регламентовано у статті 4 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".

Водночас повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.

Так відповідно до частини 2 статті 10 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради, який не виправдав довір'я виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними у встановленому частини 2 статті 10 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" порядку.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав (пункту 1 частини 1 статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"), засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання виборцями у встановленому пункту 1 частини 1 статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" порядку.

Стаття 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначає, що підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених Стаття 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", обов'язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених Стаття 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" зобов'язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

Положеннями статей 38, 39, 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" унормовано процедуру відкликання депутата місцевої ради: визначено право, порядок та спосіб внесення пропозицій щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою; визначено систему проведення зборів, спосіб прийняття рішення, створення ініціативної групи, збір підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Статтею 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" регламентовано порядок прийняття рішення про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Частинами 7 , 8 статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" унормовано, що вищий керівний орган партії відповідно до статуту партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї ініціативи.

Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної територіальної виборчої комісії, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу.

Таким чином, кінцем процедури відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою є саме прийняття такого рішення керівним органом партії.

Згідно із частиною 9 статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" на підставі рішення вищого керівного органу партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією партії, за народною ініціативою, а у випадку якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною шостою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як на п'ятий день з дня отримання/прийняття відповідного рішення зобов'язана у порядку, передбаченому законом про місцеві вибори, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному одномандатному виборчому окрузі.

Системний аналіз наведених законодавчих положень свідчить, що повноваження депутата місцевої ради за народною ініціативою припиняються з моменту ухвалення відповідного рішення за результатами розгляду звернення територіальної виборчої комісії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою керівним органом партії відповідно до статуту партії про відкликання такого депутата за народною ініціативою.

Ухвалення такого рішення керівним органом партії, крім того, є підставою для визнання територіальною виборчою комісією відповідно до частини 9 статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації партії або призначення проміжних виборів депутата у відповідному одномандатному виборчому окрузі не пізніш як на п'ятий день з дня отримання/прийняття відповідного рішення.

У цій справі спірним є питання щодо повноважень депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 на засіданні 17 травня 2018 року та прийнятих за їх участю рішень.

З установлених судами обставин справи слідує, що повноваження депутатів були припинені:

- 02 травня 2018 року ОСОБА_4 та ОСОБА_3, на підставі рішення Політичної ради Політичної партії "Партія Вільних Демократів" від 02 травня 2018 року (протокол № 2);

- 03 травня 2018 року ОСОБА_5 на підставі рішення з'їзду Політичної партії "Радикальна Партія Олега Ляшка" від 03 травня 2018 року (протокол № 1);

- 07 травня 2018 року ОСОБА_2 на підставі рішення Політичної ради Всеукраїнського об'єднання "Черкащани" від 07 травня 2018 року (протокол № 21).

Указані рішення політичної ради політичної партії "Партія вільних демократів", політичної партії "Радикальна партія Олега Ляшка", політичної ради Всеукраїнського об'єднання "Черкащани" про відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_2 за народною ініціативою станом на 17 травня 2018 року були чинними, отже повноваження вказаних депутатів Черкаської міської ради були припинені.

Водночас 17 травня 2018 року, відповідно до протоколу засідання п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради ці депутати брали участь у засіданні та голосували за ухвалені спірні рішення.

Відповідно до частини 1 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частиною 11 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина 12 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно до частини першої статті 29 Регламенту Черкаської міської ради VIII скликання пленарне засідання є правомочним за умови участі у ньому більше половини від загального складу Ради. Участь депутатів у пленарному засіданні визначається за їх підписами при реєстрації. Дані щодо присутності оголошуються головуючим на початку засідання.

Кількість депутатів Черкаської міської ради становить 43 депутати.

Суд першої інстанції, дослідивши наявні в матеріалах справи, встановив, що на момент проведення 17 травня 2018 року п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради присутнім на засіданні повноважним депутатам Черкаської міської ради та міському голові міста Черкаси Бондаренку А. В. було відомо про припинення повноважень ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_2 як депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою на підставі рішень політичної ради політичних партій.

При цьому під час сесії 17 травня 2018 року було тричі проведено поіменну реєстрацію у залі. На 10 год 19 хв було зареєстровано всього - 19: 18 депутатів і міський голова, на 10 год 20 хв зареєстровано всього - 21:20 депутатів і міський голова, на 10 год 21 хв зареєстровано всього - 23:22 депутати і міський голова.

За спірні рішення голосували "за" - 23 депутати, у тому числі - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5.

Ураховуючи, що на дату проведення сесії депутати втратили свої повноваження та їх голоси не могли бути враховані при голосуванні (17 травня 2018 року) за спірні рішення Черкаської міської ради, то суд першої інстанції дійшов вірного висновку про задоволення позовних вимог Політичної партії "Партія вільних демократів" та скасування таких рішень.

Водночас варто зауважити, що суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що 05 липня 2018 року, тобто після проведення 17 травня 2018 року п'ятдесят п'ятого позачергового пленарного засідання ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради, на засіданні політичної ради політичної партії "Партія вільних демократів" ухвалено рішення відкликати депутата Черкаської міської ради ОСОБА_6 за народною ініціативою та повідомити Черкаську міську виборчу комісію Черкаської області про прийняте рішення.

Отже, станом на момент проведення сесії (17 травня 2018 року) ОСОБА_6 був депутатом Черкаської міської ради та мав право брати участь у засіданні сесії та голосуванні.

Безпідставним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що закон не містить норм, відповідно до яких повноваження депутата місцевої ради вважаються припиненими саме з моменту прийняття рішення вищого керівного органу партії та, відповідно, процедура відкликання завершується набуттям повноважень новими депутатами з одночасним припиненням повноважень депутатами, що відкликаються.

Так, відповідно до частини 1 , 2 статті 90 Закону України "Про місцеві вибори" у разі якщо депутат, який обирався в багатомандатному виборчому окрузі, достроково припинив повноваження або його повноваження достроково припинені на підставах і в порядку, передбачених Конституцією та законами України, за рішенням територіальної виборчої комісії обраним депутатом визнається наступний за черговістю кандидат у депутати від місцевої організації партії. Якщо черговість для отримання депутатського мандата вичерпана, депутатський мандат залишається вакантним до проведення чергових або позачергових виборів.

Реєстрація особи, обраної депутатом відповідно до частини першої цієї статті, та видання їй тимчасового посвідчення депутата здійснюються територіальною виборчою комісією з дотриманням порядку, передбаченого частини 1 , 2 статті 90 Закону України "Про місцеві вибори".

У даному випадку відносно депутатів ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_13 довиборів або повторних виборів не проводилося. Вони стали депутатами в порядку частини 1 статті 90 Закону України "Про місцеві вибори" як наступні за списками місцевих організацій політичних партій, обраних до ради. Відтак, для набуття ними повноважень необхідним є направлення рішень про визнання обраним та реєстрацію депутатом наступного за черговістю кандидата в депутати від місцевої організації партії до Центральної виборчої комісії та до місцевої ради.

Отже, висновок суду апеляційної інстанції про те, що повноваження відкликаного депутата діють до моменту набуття повноважень новим депутатом, суперечить частині 1 статті 90 Закону України "Про місцеві вибори" та не відповідає вимогам пункту 1 частини 1 статті 5, частинам 7 та 9 статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", оскільки такі повноваження депутата припиняються з моменту прийняття рішення політичною партією про відкликання такого депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Також не мають значення для даної справи прийняті Черкаською міською виборчою комісією Черкаської області постанови № 40,41,42,43,44 від 15 грудня 2018 року (на які у своєму рішенні посилався суд апеляційної інстанції), якими визнано такими, що втратили чинність постанови Черкаської міської виборчої комісії про звернення до вищих керівних органів партії щодо відкликання депутатів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6. Оскільки такі обставини виникли після ухвалення оскаржуваних у цій справі рішень ради (17 травня 2018 року) і не мають та не можуть мати зворотної сили.

Крім того, Верховний Суд не може взяти до уваги наведені представником відповідача факти установлені судовими рішеннями у справах № 823/1731/18 та № 823/1679/18, якими підтверджено протиправність дій Черкаської міської виборчої комісії щодо узагальнення матеріалів по відкликанню депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_6 та зобов'язано вищий керівний орган Черкаську міську виборчу комісію розглянути питання про припинення ініціативи щодо відкликання згаданих депутатів Черкаської міської ради, оскільки на час виникнення спірних правовідносин (17 травня 2018 року) такі не мали місце, а прийняті рішення про відкликання депутатів припиняли повноваження таких депутатів.

За таких обставин Суд приходить до висновку, що оскільки станом на момент проведення сесії повноваження ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_2 як депутатів Черкаської міської ради були припинені і останні не мали права голосу, то дії відповідачів щодо врахування голосів та щодо підписання та прийняття оскаржуваних рішень 17 травня 2018 року за їх участю є протиправними, а оскаржувані рішення, прийняті з порушенням процедури їх прийняття, є такими, що підлягають скасуванню.

Отже, суд першої інстанції правильно констатував про протиправність дій міського голови міста Черкаси ОСОБА_1 щодо підписання оскаржуваних рішень та незаконність прийнятих на п'ятдесят п'ятому позачерговому пленарному засіданні ІІ сесії VIII скликання Черкаської міської ради оскаржуваних рішень.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Зважаючи на те, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення, яке скасоване помилково, наявні підстави для скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року та залишення в силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи в зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law56~ та статтями 341, 344, 349, 352, 356, 359 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Політичної партії "Партія вільних демократів" задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року скасувати, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року у справі № 823/2368/18 - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді В. М. Соколов Л. О. Єресько А. Г. Загороднюк