Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №818/1530/17

адміністративне провадження №К/9901/47481/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду у складі судді Опімах Л.М. від 16 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кононенко З.О., Калиновського В.А., Бондара В.О. від 05 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2017 року ОСОБА_3 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - ГУ Держгеокадастр у Сумській області), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

- визнати протиправною і скасувати відмову ГУ Держгеокадастру у Сумській області, викладену у листі від 30 серпня 2017 року № М-10092-48416/6-17, у наданні ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення фермерського господарства у розмірі земельної частки (паю) члена колишнього Колективного сільськогосподарського підприємства «Новотроїцьке» (далі - КСП «Новотроїцьке»), землі якого розпайовані, за місцем розташування селянського фермерського господарства «Зелений Гай» (далі - СФГ «Зелений Гай») за межами населених пунктів на території Лебединського району Сумської області (Пристайлівська сільська рада);

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_4 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення фермерського господарства у розмірі земельної частки (паю) члена колишнього КСП «Новотроїцьке», землі якого розпайовані, за місцем розташування СФГ «Зелений Гай» за межами населених пунктів на території Лебединського району Сумської області (Пристайлівська сільська рада).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що вважає відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою протиправною та такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою наведений у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України, при цьому в листі ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 30 серпня 2017 року № М-10092-4841/6-17 не наведено жодної з них.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області протиправно відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства, посилаючись на підстави, не передбачені Земельним кодексом України чи іншими законодавчими актами.

Не погоджуючись з постановами Сумського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ГУ Держгеокадастру у Сумській області звернулося із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що земельна ділянка, щодо якої звернувся неповнолітній ОСОБА_4 для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, перебуває у постійному користуванні іншої особи - ОСОБА_5, відтак, у ГУ Держгеокадастру у Сумській області відсутні законні підстави розпоряджатися землями державної власності, наданими у постійне користування іншій фізичній особі.

Від позивача відзиву на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Сумській області не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у квітні 2002 року було створено та зареєстровано СФГ «Зелений гай», розташоване на території Пристайлівської сільської ради Лебединського району Сумської області.

Відповідно до статуту СФГ «Зелений гай» засновником та головою фермерського господарства є ОСОБА_5, заступником голови є ОСОБА_3, членами фермерського господарства є ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_4 Для ведення селянського (фермерського) господарства 29 листопада 2001 року за рішенням сесії 23 скликання Лебединської районної ради № 23 була передана у постійне користування ОСОБА_5 за її заявою земельна ділянка площею 51,6 га. У 2008 році із зазначеної земельної ділянки було передано у власність 4,04 га ОСОБА_5, 3,8 га - ОСОБА_6 та у 2013 році із зазначеної земельної ділянки було передано у власність 3,6 га ОСОБА_7

ОСОБА_4 є членом СФГ «Зелений гай». Відповідно до пункту 4.8 Статуту СФГ «Зелений гай» члени господарства мають право на отримання у власність земельної частки (паю), визначеної для членів колишнього КСП «Новотроїцьке», землі якого розпайовані, на території Пристайлівської сільської ради за рахунок земельної ділянки, наданої в постійне користування засновнику фермерського господарства «Зелений гай» - гр. ОСОБА_5 - за цільовим призначенням «для ведення фермерського господарства».

У лютому 2017 року ОСОБА_4 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення фермерського господарства у розмірі земельної частки (паю) члена колишнього КСП «Новотроїцьке», землі якого розпайовані, за місцем знаходження СФГ «Зелений гай», розташованого за межами населеного пункту на території Пристайлівської сільської ради Лебединського району Сумської області.

Листами від 16 березня 2017 року № М-2203/0/5-17/1214/6-17 та від 06 червня 2017 року № М-5736-2531/6-17 ОСОБА_4 було відмовлено в задоволенні заяв по надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Листом від 30 серпня 2017 року № М-10092-4841/6-17 відповідач повідомив ОСОБА_4 про неможливість задоволення заяви, мотивуючи тим, що відповідно до інформаційної довідки, наданої Відділом у Лебединському районі ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 09 серпня 2017 року № 427/106-17, землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, відносяться до земель сільськогосподарського призначення, шифр рядка 18 (фермерські господарства), та перебувають у постійному користуванні в іншого громадянина на підставі державного акта на право постійного користування землею. При цьому земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів попередніх інстанцій відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи була оскаржувана відмова, викладена у листах ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 16 березня 2017 року № М-2203/0/5-17/1214/6-17 та від 06 червня 2017 року № М-5736-2531/6-17, зокрема, надана у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи ґрунтується така відмова на законних підставах.

Так, повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування та у власність встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладеної у листах ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 16 березня 2017 року № М-2203/0/5-17/1214/6-17 та від 06 червня 2017 року № М-5736-2531/6-17, є перебування земельної ділянки, щодо якої надійшло звернення, у постійному користуванні іншої особи.

Оцінюючи таку відмову на предмет її відповідності вимогам частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області фактично відмовило ОСОБА_4 у задоволенні клопотання з підстави, яка не передбачена частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України. Однак, колегія суддів не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій, виходячи з наступного.

Статтею 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом (частина п'ята статті 116 Земельного кодексу України).

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, 29 листопада 2001 року за рішенням сесії 23 скликання Лебединської районної ради № 23 була передана у постійне користування ОСОБА_5 земельна ділянка площею 51,6 га, про що виданий державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серія НОМЕР_1 від 25 грудня 2001 року.

У зв'язку з цим, виділення спірної земельної ділянки іншій фізичній особі можливе лише після подання ОСОБА_5 заяви про відмову від такої ділянки та припинення у встановленому законом порядку права користування цією земельною ділянкою. При цьому суди попередніх інстанцій не з'ясували, чи подавала ОСОБА_5 заяву про відмову від права користування земельною ділянкою, що має важливе значення для правильного вирішення справи.

Колегія суддів враховує, що право постійного користування зареєстровано за фізичною особою - ОСОБА_5, яка є головою СФГ «Зелений гай». При цьому, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, СФГ «Зелений гай» є юридичною особою, зареєстрованою у Державному реєстрі юридичних осіб 24 квітня 2002 року за № 16161050002000119. Зважаючи на це, СФГ «Зелений гай» є самостійним суб'єктом правовідносин, у тому числі земельних, і може розпоряджатися належним йому майном (включаючи земельні ділянки).

Частиною четвертою статті 1 Закону України «Про фермерське господарство» передбачено, що фермерське господарство діє на основі Статуту. У Статуті зазначаються найменування господарства, його місцезнаходження, адреса, предмет і мета діяльності, порядок формування майна (складеного капіталу), органи управління, порядок прийняття ними рішень, порядок вступу до господарства та виходу з нього та інші положення, що не суперечать законодавству України.

З аналізу наведеної правової норми слідує, що порядок регулювання відносин між членами СФГ, правовий режим майна визначається статутом, однак, положення статуту не можуть суперечити законодавству України.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до пункту 4.8 Статуту СФГ «Зелений гай» члени господарства мають право на отримання у власність земельної частки (паю), визначеної для членів колишнього КСП «Новотроїцьке», землі якого розпайовані, на території Пристайлівської сільської ради за рахунок земельної ділянки, наданої в постійне користування засновнику фермерського господарства «Зелений гай» - гр. ОСОБА_5 - за цільовим призначенням «для ведення фермерського господарства».

Оцінюючи дане положення статуту на предмет його відповідності положенням земельного законодавства, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про фермерське господарство» надання земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування для ведення фермерського господарства здійснюється в порядку, передбаченому Земельним кодексом України.

Стаття 12 вказаного Закону визначено склад земель фермерського господарства. Зокрема, встановлено, що землі фермерського господарства можуть складатися із:

а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі;

б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності;

в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.

Частиною другою цієї ж статті визначено, що права володіння та користування земельними ділянками, які знаходяться у власності членів фермерського господарства, здійснює фермерське господарство.

У свою чергу, відповідно до статті 13 Закону України «Про фермерське господарство» члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).

Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради. Земельні ділянки, на яких розташовані житлові будинки, господарські будівлі та споруди фермерського господарства, передаються безоплатно у приватну власність у рахунок земельної частки (паю).

На підставі аналізу наведених правових норм колегія суддів доходить до висновку про те, що громадяни можуть отримати землі державної та комунальної власності для ведення фермерського господарства у загальному порядку, визначеному Земельним кодексом України. Фермерське господарство може володіти та користуватися землями своїх членів лише у разі, якщо такі земельні ділянки перебувають у власності (а не користуванні) члена фермерського господарства. При цьому, статтею 13 Закону України «Про фермерське господарство» передбачено право члена фермерського господарства отримати безоплатно у власність земельну ділянку, яка раніше була надана йому у користування, тобто передача у власність земельної ділянки можлива тій самій особі, якій земельна ділянка передана у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 19 червня 2018 року у справі № 816/1920/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність звернувся ОСОБА_4, однак, право постійного користування на спірну земельну ділянку зареєстроване за іншою особою - ОСОБА_5, що є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення іншій, ніж користувач, особі. СФГ «Зелений гай» не може розпоряджатися землями, що належать на праві постійного користування фізичним особам, у тому числі його засновниками, а може розпоряджатися лише землями, які відповідно до статті 12 Закону України «Про фермерське господарство» включені до складу земель фермерського господарства.

Отже, суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу про правомірність дій ГУ Держгеокадастру у Сумській області, одночасно вирішили питання про права та інтереси особи, яка не була залучена до розгляду справи, зокрема, особи, якій на праві постійного користування належить спірна земельна ділянка - ОСОБА_5, що відповідно до пункту четвертого частини третьої статті 353 КАС України є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи суди мають залучити до розгляду справи ОСОБА_5, а також з'ясувати, чи подавала вона заяву про відмову від права користування земельною ділянкою, на яку претендує ОСОБА_4

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити частково.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко