Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 травня 2020 року

Київ

справа №804/1941/18

адміністративне провадження №К/9901/65254/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №804/1941/18

за позовом Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Захарчук-Борисенко Н.В., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Чепурнова Д.В., суддів Сафронова С.В., Мельник В.В.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2018 року Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби про призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради за період з 01.01.2014 по 31.12.2017 з підстав та умов, визначених у повідомленні від 27.02.2018 вих. №04-08-15/1661 та зобов`язати Східний офіс Держаудитслужби утриматись від проведення такої ревізії.

2. На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що Державною фінансовою інспекцією в Дніпропетровській області 18.05.2015 вже була проведена позапланова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності фінансово-економічного департаменту Дніпропетровської міської ради за період з 01.01.2009 по 30.04.2015, про що складено акт від 19.06.2015. Предметом зазначеної позапланової ревізії були такі ж самі питання, які включені до періоду ревізії у повідомленні від 27.02.2018 вих № 04-08-15/1661 та програмі ревізії. Таким чином, період з 01.01.2014 по 30.04.2015 вже був охоплений контролем відповідного органу державного фінансового контролю. Отже, у повідомленні Східного офісу Держаудитслужби від 27.02.2018 вих. №04-08-15/1661 та програмі ревізії, на думку позивача, протиправно зазначено період ревізії початком, якого є 01.01.2014, що є порушенням статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, позов задоволено в повному обсязі: визнано протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби про призначення проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради за період з 01.01.2014 по 31.12.2017 з підстав та умов визначених у повідомленні від 27.02.2018 вих. №04-08-15/1661 та зобов`язано Східний офіс Держаудитслужби утриматись від проведення такої ревізії.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у повідомленні Східного офісу Держаудитслужби від 27.02.2018 вих. №04-08-15/1661 та програмі ревізії протиправно зазначено період ревізії, початком якого є 01.01.2014, що є порушенням статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року та постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Східний офіс Держаудитслужби подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що ревізію Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради заплановано до завершення державного аудиту виконання бюджету міста Дніпра за 2014-2017 роки, також вказує, що попередня позапланова ревізія проведена відповідно до питань, визначених в ухвалі Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 21.04.2015 року в рамках кримінального провадження № 12014040030000229 і питання виконання забудовниками умов договорів, укладених з Дніпропетровською міською радою, про пайову участь на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Дніпропетровська за період з 01.01.2009 по 30.04.2015 перевірені вибірковим способом.

IV. Позиція інших учасників справи

7. Позивач подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 13 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року.

9. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 16 січня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 16 січня 2020 року №70/0/78-20.

10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 06 лютого 2020 року касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби прийнято до провадження.

11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 травня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 13 травня 2020 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 27.02.2018 року відповідачем було винесено повідомлення №04-08-15/1661, згідно з яким Східний офіс Держаудитслужби відповідно до вимог статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролюю в Україні» повідомляв Директора Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради про проведення ревізії окремих питань фінансово господарської діяльності Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету Дніпровської міської ради за період з 01.01.2014 по завершений місяць 2018 року відповідно до п.1.2.6.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року.

13. Листом від 27.02.2018 №04-08-15/1661 на адресу позивача було направлено повідомлення про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності.

14. Не погоджуючись із призначенням проведення ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності, позивач звернувся з позовом до суду.

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

15. Відповідно до статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ, в редакції Закону №5463-VІ від 16.10.2012, (далі - Закон №2939) плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю.

Відповідно до частини 2 статті 1 Закону №2939 орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Статтею 2 Закону №2939 визначено головні завдання органу державного фінансового контролю, а саме: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий аудит с різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті (стаття 3 Закону №2939).

Відповідно до статті 4 Закону №2939 інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

16. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку.

17. Складання та затвердження відповідних планів заходів державного фінансового контролю здійснюється в порядку визначеному Положенням про планування контрольно - ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим наказом Державної аудиторської служби України від 26.10.200 №319 та постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 №955 (далі - Положення).

Основними завданнями Держаудитслужби, згідно зі п.п. 1, 3 пункту 3 Положення, є: забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

За змістом пп. 3 пункту 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, державного фінансового аудиту.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (п. 7 Положення).

Відповідно до пункту 4 Положення про планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого наказом Голов КРУ України від 26.10.2005 №319, у редакції наказу Держаудитслужби від 26.08.2016 №71, не допускається включення до планів контрольно-ревізійної роботи інспектувань певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних підприємств, в установах і організаціях, на яких Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами вже проводилось планове інспектування певного комплексу або окремих питані фінансово-господарської діяльності у відповідному календарному році.

Відповідно до пункту 31 Порядку №550 та пункту 2.7 Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом від 19.10.2006 №346, для проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу складається відповідно до компетенції органу державного фінансової контролю на підставі питань, що містяться у зверненні, постанові слідчого або прокурора, рішенні суду, програма ревізії, яка письмово погоджується з правоохоронним органом.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Аналізуючи наведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог.

20. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, Східним офісом Держаудитслужби, відповідно до пункту 1.4.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2017 року, з 26.12.2017 по 23.03.2018 проводився державний фінансовий аудит виконання бюджету міста Дніпро за 2014-2017 роки.

21. Під час аудиту, враховуючи виявлення фактів, що можуть свідчити про вчинення підконтрольною установою порушень законодавства з фінансових питань, з метою забезпечення максимальної реалізації наданих органам Держаудитслужби повноважень щодо виявлення, усунення фінансових порушень та вжиття заходів впливу до осіб, винних у їх вчиненні, відповідно до вимог листа Державної аудиторської служби України від 20.04.2017 №02-18/266, Східним офісом Держаудитслужби було ініційовано включення до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту за період з 01.01.2014 по 31.12.2017, проведення якої, відповідно до направлення від 06.03.2018 року №239, визначено з 12.03.2018 по 23.03.2018.

22. Попередня позапланова ревізія окремих питань Департаменту була проведена за період з 01.01.2009 по 30.04.2015 року у відповідності до питань програми ревізії (погодженої із старшим прокурором прокуратури міста Дніпропетровська), в якій зазначені наступі питання: 1) виконання забудовниками умов договорів, укладених Дніпропетровською міською радою, про пайову участь на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м Дніпропетровська; 2) повнота сплати до міського бюджету на розвиток інфраструктури міста коштів пайової участі забудовниками; 3) повнота вжитих заходів посадовими особами Департаменту щодо виконання забудовниками умов укладених договорів, у т.ч. повноти сплати пайової участі.

23. Судами попередніх інстанції правильно зазначено про те, що викладені у програмі ревізії питання відповідають питанням, визначеним ухвалою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 21.04.2015 року про надання дозволу на проведення в рамках кримінального провадження №12014040030000229 позапланової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності фінансово-економічного департаменту Дніпропетровської міської ради.

24. У ході ревізії питання виконання забудовниками умов договорів, укладених з Дніпропетровською міською радою про пайову участь на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Дніпропетровська за період з 01.01.2009 по 30.04.2015 року проведена в рамках кримінального провадження №12014040030000229.

25. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у повідомленні Східного офісу Держаудитслужби від 27.02.2018 вих. № 04-08-15/1661 та програмі ревізії протиправно зазначено період ревізії, початком якого є 01.01.2014, оскільки період з 01.01.2014 по 30.04.2015 вже був охоплений контролем відповідного органу державного фінансового контролю, що підтверджується відомостями акту від 19.06.2015 та Додатку 8 до

26. Звіту про результати державного фінансового аудиту виконання бюджету міста Дніпра за 2014-2017 роки, а тому повторе включення цього періоду в план проведення перевірки свідчить про порушення відповідачем вимог статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

27. Указані обставини та зазначені правові норми спростовують доводи касатора про те, що включення питання дотримання юридичними та фізичними особами умов договорів, укладених Дніпровською міською радою про пайову участь на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Дніпра за період, що частково співпадає з періодом попередньої позапланової ревізії, відповідало вимогам чинного законодавства, оскільки попередня ревізія на зазначеному об`єкті була позапланова та проводилася вибірковим способом.

28. Інші доводи касатора не впливають на правильне вирішення по суті цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій.

29. З урахуванням викладеного колегія суддів Верховного Суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішень судами першої та апеляційної інстанцій.

30. У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ІХ. Судові витрати

31. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року в справі №804/1941/18 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий : О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С.А. Уханенко