Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.02.2018 року у справі №823/5397/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2018 року

Київ

справа №823/5397/15

провадження №К/9901/17879/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 823/5397/15

за позовом ОСОБА_1 до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області, Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправним та скасування наказу та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Рідзеля О. А., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Грибан І. О., суддів: Беспалова О. О., Парінова А. Б.,

І. Суть спору

1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області (далі - УМВС України в Черкаській області), Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - ГУНП в Черкаській області), в якому просив:

1.1 визнати протиправним та скасувати наказ УМВС України в Черкаській області № 312 о/с від 06 листопада 2015 року про звільнення з органів внутрішніх справ в запас Збройних Сил України за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів) Положення про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114, капітана міліції ОСОБА_1 - оперуповноваженого кримінальної міліції у справах дітей Кам'янського районного відділу УМВС України в Черкаській області;

1.2 зобов'язати управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області поновити ОСОБА_1 на посаді оперуповноваженого кримінальної міліції у справах дітей Кам'янського районного відділу чи рівнозначній посаді в іншому райвідділі області;

1.3 зобов'язати ГУНП в Черкаській області прийняти ОСОБА_1 на вакантну посаду для осіб офіцерського складу Кам'янського відділення поліції Смілянського відділу поліції ГУНП в Черкаській області.

2. В мотивування позову позивач зазначає, що ним 06 листопада 2015 року за вказівкою керівництва УМВС України в Черкаській області написаний рапорт про звільнення з міліції, у зв'язку з переведенням на службу до Національної поліції України.

2.1 Позивач стверджує, що у період з 07 листопада 2015 року по 12 листопада 2015 року він фактично ніс службу в ГУНП в Черкаській області на посаді інспектора Кам'янського відділення Смілянського відділу Національної поліції, однак не був обізнаний про результати розгляду його рапорту від 07 листопада 2015 року про прийняття його на службу до Національної поліції.

2.2 Позивач наголошує, що не відмовлявся від проходження служби в поліції, однак його звільнено з органів внутрішніх справ відповідно до пункту 9 розділу 11 Закону України "Про Національну поліцію" за пунктом 64 "г" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення № 114), через скорочення штатів, про що УМВС України в Черкаській області видав наказ від 06 листопада 2015 року за № 312 о/с.

2.3 Вважаючи, що відповідачами грубо порушено трудове законодавство України, що слугувало підставою для незаконного його звільнення, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про зобов'язання ГУНП в Харківській області прийняти позивача на службу до поліції на посаду інспектора Кам'янського відділення Смілянського відділу Національної поліції.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1, починаючи з 2005 року проходив службу в органах внутрішніх справ, а з 26 липня 2013 року обіймав посаду оперуповноваженого кримінальної міліції у справах дітей Кам'янського районного відділу УМВС України в Черкаській області, маючи спеціальне звання капітана міліції.

4. Відповідно до наказу УМВС України в Черкаській області № 312 о/с від 06 листопада 2015 року позивача звільнено із займаної посади у запас Збройних Сил України за пунктом 64 "г" Положення № 114, через скорочення штатів.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

5. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 01 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року, в позові відмовлено.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 травня 2017 року постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 березня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

7. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 24 травня 2017 року звернув увагу на те, що зробивши висновок про обґрунтованість та правомірність звільнення позивача, суди попередніх інстанцій не встановили та не дослідили питання ліквідації установи, в якій він працював, а також чи було запропоновано ОСОБА_1 іншу посаду для працевлаштування.

8. За наслідками нового розгляду справи постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, позовні вимоги задоволено частково.

8.1 Визнано протиправною бездіяльність ГУНП в Черкаській області щодо невирішення питання про прийняття ОСОБА_1 на службу до Національної поліції України відповідно до пункту 9 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію".

8.2 Зобов'язано ГУНП в Черкаській області вирішити питання щодо прийняття ОСОБА_1 на службу до Національної поліції України відповідно до пункту 9 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" та прийняти відповідне рішення.

8.3 В решті позову - відмовлено.

9. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач у встановлений термін виявив згоду на проходження служби в поліції, що, відповідно до пункту 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" є підставою для прийняття його на службу до поліції, за умови, що він відповідає передбаченим цим Законом вимогам, з огляду на, що має місце допущена ГУНП в Черкаській області протиправна бездіяльність щодо права позивача, на службу в поліції, а тому суд першої інстанції дійшов висновку, що поновленню порушене право позивача підлягає шляхом саме зобов'язання ГУНП в Черкаській області вирішити питання щодо прийняття позивача на службу в поліцію, з огляду на дискреційні повноваження управління.

10. Таку позицію Черкаського окружного адміністративного суду підтримав і Київський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

IV. Касаційне оскарження

11. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

12. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами попередніх інстанцій неправомірних дій відповідачів, які полягають у незаконному звільненні через скорочення штатів 06 листопада 2015 року, чим позбавлено можливості реалізувати законне право на подальше проходження служби в поліції. Більше того, у період з 07 листопада 2015 року по 12 листопада 2015 року позивач фактично ніс службу в поліції, оскільки 06 листопада 2015 року подавав керівництву УМВС України в Черкаській області рапорт на звільнення з органів міліції у зв'язку з переходом до служби в Національну поліції, а також відповідний рапорт про прийняття до органів поліції.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

13. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

14. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

15. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки регулюється Законом України від 20 грудня 1990 року № 565-XII "Про міліцію", в редакції чинній на момент виникнення правовідносин.

19. Так, відповідно до статті 18 вказаного Закону, порядок та умови проходження служби в міліції регламентується Положенням № 114, згідно з пунктом 8 якого дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, провадиться, зокрема у зв'язку зі скороченням штатів - у разі відсутності можливості використання на службі.

20. За приписами пункту 64 "г" Положення № 114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.

21. Водночас, на момент розгляду цієї справи Закон України від 20 грудня 1990 року № 565-ХІІ "Про міліцію" втратив чинність та вступив у дію Закон України від 02 липня 2015 року № 580-VІІІ "Про Національну поліцію".

22. Відповідно до пункту 1 Розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про Національну поліцію", останній набирає чинності через три місяці з дня наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17 - 18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) частини сьомої статті 15 та частини п'ятої статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.

23. Закон України "Про Національну поліцію" опублікований в газеті Голос України 06 серпня 2015 року за № 141-142, набрав чинності 07 листопада 2015 року.

24. Враховуючи викладене, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17- 18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону набирають чинності з 07 серпня 2015 року.

25. Згідно з пунктом 8 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про Національну поліцію", з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

26. Пунктами 9, 10, 11 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про Національну поліцію" передбачено, що працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону, можуть були прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або неприйняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Перебування працівників міліції на лікарняному чи у відпустці не є перешкодою для їх звільнення зі служби в органах внутрішніх справ відповідно до "Прикінцевих та перехідних положень" цього Закону.

VI. Позиція Верховного Суду

27. Таким чином, вищезазначені норми Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" та Положення № 114, на які йдеться посилання у спірному наказі, містять три підстави для звільнення особи зі служби через скорочення штатів, а саме: при відмові працівника міліції від проходження служби в поліції; не прийнятті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення; при відсутності можливості подальшого використання на службі.

28. Отже, при вирішенні питання щодо звільнення за скороченням штату, керівник органу прямо зобов'язаний розглянути можливість подальшого використання на службі особи, що звільняється.

29. Як вбачається з матеріалів справи позивачем подано на ім'я начальника УМВС України в Черкаській області рапорт від 06 листопада 2015 року про бажання продовжити службу на посадах в органах та підрозділах Національної поліції України.

30. Таким чином, вказаний рапорт позивача підтверджує відсутність його відмови від проходження служби в поліції.

31. При цьому, позивачу не було запропоновано жодної посади в поліції, а отже не виконано обов'язку встановити можливість використання його на службі в органах поліції.

32. Разом з цим слід зазначити, що порядок призначення на посади поліцейських визначений у статті 48 Закону України "Про Національну поліцію".

33. За змістом статті 52 Закону України "Про Національну поліцію" з метою добору осіб, здатних професійно виконувати повноваження поліції та посадові обов'язки за відповідною вакантною посадою, у випадках, передбачених цим Законом, проводиться конкурс на службу в поліції та/або на зайняття вакантної посади.

34. Конкурс проводиться відповідною поліцейською комісією.

35. Частиною першою статті 51 Закону України "Про Національну поліцію" встановлено, що для забезпечення прозорого добору (конкурсу) та просування по службі поліцейських на підставі об'єктивного оцінювання професійного рівня та особистих якостей кожного поліцейського, відповідності їх посаді, визначення перспективи службового використання в органах поліції утворюються постійні поліцейські комісії.

36. Отже, Законом України "Про Національну поліцію" передбачено певну процедуру прийняття на службу в органи Національної поліції, що вимагає вчинення певних дій як осіб, які приймаються на службу в поліції (як таких, що приймаються на службу вперше, так і для колишніх працівників міліції, які виявили бажання працювати в поліції), а також посадових осіб органів (закладів, установ) поліції.

37. Слід зазначити, що адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

38. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 14 березня 2017 року у справі № 21-3063а16 (800/323/16).

39. За такого правового врегулювання, адміністративний суд позбавлений можливості зобов'язати орган державної влади прийняти позивача на роботу, оскільки прийняттю на службу до Національної поліції передує встановлена законодавством процедура конкурсу та перевірки, яка може бути проведена лише вищезазначеним органом державної влади.

40. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність зобов'язання ГУНП в Черкаській області вирішити питання щодо прийняття позивача на службу в поліцію, оскільки адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

41. Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що наказом заступника Міністра внутрішніх справ України "Про організаційно-штатні питання" від 06 листопада 2015 року № 1388 скорочено всі штатні посади органів МВС України, в тому числі і в Черкаській області.

42. Отже, звільнення позивача з посади оперуповноваженого кримінальної міліції у справах дітей Кам'янського районного відділу УМВС України в Черкаській області відбулось у зв'язку зі скороченням штатів.

42. Однак, в порушення вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо законності та обґрунтованості судового рішення судами не з'ясовано дотримання відповідачем при звільненні позивача гарантій, передбачених КЗпП України, зокрема вимог статті 49-2 цього Кодексу, в частині чи була можливість перевести позивача на іншу посаду, чи були у відповідача вакантні посади, які б міг зайняти позивач, чи пропонували позивачу вакантні посади.

43. Крім того, судами не з'ясовано питання дотримання відповідачем при звільненні позивача передбаченого статтею 49-2 Кодексу законів про працю України двомісячного строку персонального попередження про можливе звільнення у зв'язку зі скороченням штатів.

44. Зробивши висновок про обґрунтованість та правомірність звільнення позивача, суди попередніх інстанцій не встановили та не дослідили питання ліквідації установи, в якій він працював.

45. Слід зауважити, що Верховний Суд України в постановах від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14) сформулював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

46. Аналіз правових норм та обставин справи свідчить про те, що суди попередніх інстанцій, визнавши правомірним оскаржуваний наказ про звільнення позивача через скорочення штатів, зобов'язали ГУНП в Черкаській області вирішити питання щодо прийняття ОСОБА_1 на службу в поліцію, що, в свою чергу, суперечить наведеному, оскільки, не поновивши позивача на попередній посаді в УМВС України в Черкаській області, фактично виключили можливість розгляду Національною поліцією рапорту ОСОБА_1 про прийняття його на роботу як такого, що вже не працює в органах внутрішніх справ.

47. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд вважає, що судами попередніх інстанцій не досліджено всі зібрані у справі докази.

48. Приписами пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) обумовлено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

49. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

50. При цьому суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

51. Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.

52. При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

53. За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

VII. Судові витрати

54. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 195, 341, 344, 349, п. 1 ч. 2 ст. 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець