Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 квітня 2018 року

Київ

справа №826/3592/16

адміністративне провадження №К/9901/30733/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва в складі колегії суддів Келеберди В.І., Данилишина В.М., Качур І.А. від 19.01.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.03.2017 в складі колегії суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В. у справі №826/3592/16 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування постанови,

УСТАНОВИВ:

ФОП ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування постанови від 23 лютого 2016 року № 37/16/10/26-2/2302/0/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 січня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2017 року, відмовлено в задоволені позову.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2017 року та постановити нову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі, скасувати постанову головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Капустіна Віктора Олександровича про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 лютого 2016 року №37/16/10/26-2/2302/0/2.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не взято до уваги, що постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 лютого 2016 року №37/16/10/26-2/2302/0/2 винесена з порушенням ч. 11 ст. 2 ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», оскільки штраф накладено пізніш, як через три роки з дня вчинення правопорушення. В підтвердження того, вказує, що приміщення за адресою АДРЕСА_1 збудовані до 2009 року та почали використовуватись ФОП ОСОБА_2 до набрання чинності законами, за порушення, на підставі яких його притягнуто до відповідальності. Також, зазначає, що судами не взято до уваги відсутність підстав для проведення вказаної перевірки.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що 12 лютого 2016 року відповідачем проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

За результатами перевірки відповідачем встановлено, що під час виїзду на місце, 25 січня 2016 року у присутності ФОП ОСОБА_2 за адресою: АДРЕСА_1 розташовується трьохповерховий житловий будинок з мансардою та нежитловими приміщеннями. Будівельні роботи не виконуються, будівельники та будівельна техніка відсутні.

Згідно даними єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про проведення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані щодо надання та реєстрації документів, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві станом 12 лютого 2016 року не видавав та не реєстрував документів дозвільного декларативного характеру, які б надавали право на виконання будівельних чи підготовчих робіт за адресою вказаного об'єкту будівництва.

На підставі викладеного, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України встановлено, що ФОП ОСОБА_2 самочинно виконав будівельні роботи із будівництва 3-поверхового житлового будинку з мансандрою та нежитловими приміщеннями, без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушив частину першу ст. 34 та частину другу ст. 36 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

Одночасно перевіркою встановлено, що ФОП ОСОБА_2 експлуатує нежитлові приміщення першого поверху житлового будинку у якості станції технічного обслуговування, без прийняття їх до експлуатації у встановленому порядку, чим порушено частину восьму ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

12 лютого 2016 року відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 37/16/10/26-2/2302/02/2 від 23 лютого 2016 року визнано ФОП ОСОБА_2 винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 6 частини другої ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 62 010, 00 грн.

Встановлено, що з 02 червня 2011 року діє Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений Постановою КМ України № 553 від 23 травня 2011 року.

Згідно п. 7 цього Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для проведення відповідної перевірки слугувала вимога Деснянського управління поліції ГУ НП у м. Києві № 46/12013-11/1 від 29 січня 2016 року про виділення спеціаліста Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві з метою проведення позапланової перевірки на предмет дотримання вимог містобудівного законодавства ФОП ОСОБА_2 (ІПН НОМЕР_1), за адресою: АДРЕСА_1 в с. Троєщина.

Колегія суддів не бере до уваги доводи ФОП ОСОБА_2 про відсутність підстав для здійснення архітектурно-будівельного контролю у відповідності до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки у відповідності до частини другої ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Таким порядком є Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року, яким визначено процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів будівництва та підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (п. 7 Порядку).

Тобто, відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності № 3038-VI від 17 лютого 2011 року, Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМ України № 553 від 23 травня 2011 року та на підставі вимоги Деснянського управління поліції ГУ НП в м. Києві № 46/12013-11/1 від 29 січня 2016 року посадовими особами Департаменту правомірно проведено позапланову перевірку дотримання ФОП ОСОБА_2 з дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції на час виникнення спірних правовідносин й далі) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Частиною 8 ст. 39 вказаного Закону визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Пунктом 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, відповідно до змісту п. 5 ч. 2 ст. 2 зазначеного закону (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів II категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат.

Відповідно до ч. 11 ст. 2 вказаного Закону штраф може бути накладено на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.

Ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачалось відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто, Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення, насамперед, полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Як зазначалось, відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена визначена відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13.

Отже, розглядаючи спір, суди повинні з'ясувати обов'язок позивача, у випадку наявності статусу суб'єкта містобудування, вводити в експлуатацію такий об'єкт будівництва та визначити щодо існування відповідальності у останнього за невиконання вказаного обов'язку відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (в редакції від 19 січня 2012 року), а також з'ясувати дотримання строків притягнення позивача до відповідальності.

Таким чином, судами попередніх інстанцій не враховано всіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

Враховуючи те, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України.

Керуючись ст.ст. 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2017 року скасувати, справу № 826/3592/16 направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

Судді Верховного Суду