Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.12.2019 року у справі №813/4498/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 грудня 2019 року

Київ

справа №813/4498/16

адміністративне провадження №К/9901/18504/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І. В., суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С. М., розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу №813/4498/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, апелянт - Домажирська сільська рада Яворівського району Львівської області визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою Домажирської сільської ради Яворівського району Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Саколоша В. М. від 21 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яворського І. О., Кухтея Р. В., Носа С. П. від 21 вересня 2017 року,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі також - відповідач), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача, оформлене у формі листа "Про розгляд клопотання" від 20 грудня 2016 року №Ш-17112/0-8196/6-16 про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,9999 гектара для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту;

- зобов'язати відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,9999 гектара для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 1,9999 гектара, яка розташована на території Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту. Однак, відповідачем протиправно відмовлено у наданні такого дозволу, у зв'язку із відсутністю погодження Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Вичерпний перелік підстав відмови встановлений статтею 118 Земельного кодексу України, яким не передбачено такої підстави для відмови як надання заперечень (непогодження) органом місцевого самоврядування щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва.

3. Представник відповідача заперечив, подав письмові заперечення проти позову, у яких зазначив, що оскаржуване рішення прийняте, з дотриманням вимог чинного законодавства, а відтак, підстави для його скасування відсутні.

4. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення відповідача, оформлене у формі листа "Про розгляд клопотання" від 20 грудня 2016 року №Ш-17112/0-8196/6-16, про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,9999 гектара для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту; зобов'язано відповідача повторно розглянути клопотання позивача від 08 грудня 2016 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,9999 гектара для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Рішення суду мотивовано тим, що посилання відповідача у своїй відмові саме на положення наказу Держземагентства України від 15 жовтня 2014 року № 328 є помилковим, оскільки перелік законних підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Підстава для відмови, яка зазначена відповідачем у листі від 20 грудня 2016 року №Ш-17112/0-8196/6-16, нормами Земельного Кодексу України не передбачена.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Домажирська сільська рада Яворівського району Львівської області звернулася до суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким відмовити в задоволені позовної заяви.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08 грудня 2016 року позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 1,9999 гектара для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Домажирської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту.

Листом від 20 грудня 2016 року №Ш-17112/0-8196/6-16 відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, з причин відсутності погодження Домажирської сільської ради Яворівського району Львівської області щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

Крім цього повідомив, що відповідно до рішень колегії Держземагенства України від 14 жовтня 2014 року, які введені в дію наказом Держземагенства від 15 жовтня 2014 року № 328 щодо виконання доручення Віце-прем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 08 жовтня 2014 року № 37732/0/1-14, необхідною умовою для прийняття рішення є висловлення позиції про можливість надання такої земельної ділянки з боку органів місцевого самоврядування.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга Домажирської сільської ради Яворівського району Львівської області мотивована тим що, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою є компетенцією Держгеокадастру, однак останній при прийнятті такого рішення повинен враховувати позицію органу місцевого самоврядування.

Відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України №37732/0/1-14 від 08 жовтня 2014 року та наказу Держземагентства України №328 від 15 жовтня 2014 року "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 року", зокрема - рішення колегії Держземагентства України №2/1 "Про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності", яким запроваджено з 15 жовтня 2014 року обов'язкове погодження з органами місцевого самоврядування можливості надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності. Головне управління Держгеокадастру у Львівській області при прийняті рішення щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності зобов'язане враховувати обов'язковість погодження надання дозволів на розроблення документації зі землеустрою з органами місцевого самоврядування.

Скаржник не отримував від відповідача жодних запитів про висловлення позиції про можливості надання позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 1,9999 гектара для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Домажирської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту, відтак не мав можливості висловити власну позицію по даному питанню. З врахуванням наведеного, у відповідача не було підстав для надання позивачу дозволу на виготовлення документації зі землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки останній не отримав погодження органу місцевого самоврядування.

9. Позивач заперечив проти касаційної скарги, зазначивши, що виконав усі вимоги, передбачені чинним земельним законодавством щодо одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства. Оскільки спірна земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення і знаходиться за межами населеного пункту, розгляд питання про надання дозволу чи відмови у надані такого на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність віднесено до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Львівській області.

Законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні вищезазначеного дозволу. Зазначена в листі відповідача підстава відмови, не передбачена Земельним кодексом України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд зазначає наступне.

11. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

12. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

13. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

14. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.

15. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій".

16. Стаття 118 Земельного кодексу України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

17. Згідно з частиною 1 статті 118 Земельного кодексу України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частиною 1 статті 118 Земельного кодексу України. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

18. Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

19. Приписами абзацу 1 частини 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 7 статті 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

20. Згідно з абзацом 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

21. Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку.

22. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а.

23. Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

24. При цьому частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

25. Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

26. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

27. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 7 статті 118 ЗК України.

28. Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а.

29. Так, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

30. Слід зазначити, що оскільки спірна земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення, то розгляд питання про надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність, віднесено до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Львівській області.

31. Отже, відповідач є спеціально уповноваженим органом на розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення.

32. Разом з тим, віце-прем'єр-міністром - Міністром регіонального розвитку будівництва та житлово - комунального господарства України надано Держземагентству України доручення від 08 жовтня 2014 року №37732/0/1-14 про обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні.

33. На виконання вказаного доручення, Держземагентством України прийнято наказ від 15 жовтня 2014 року № 328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 року", зокрема - рішення колегії Держземагентства України № 2/1 "Про обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності", яким запроваджено з 15 жовтня 2014 року обов'язкове врахування позиції органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності.

34. Рішенням колегії №2/1 передбачено обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою, і у разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які безпосередньо передбачені законом, зокрема частиною 7 статті 118 та частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України у задоволенні відповідного клопотання може бути відмовлено.

35. Отже, вказане рішення колегії Держземагентства України № 2/1 фактично визначає ще одного суб'єкта земельних правовідносин при вирішенні питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яким є сільська рада.

36. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 30 жовтня 2018 року у справі № 813/1943/17.

37. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач, при зверненні до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства подав необхідні документи, передбачені нормами Земельного кодексу України.

38. Проте, відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, з тих підстав, що відсутнє погодження Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

39. Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що посилання відповідача у своїй відмові саме на положення наказу Держземагентства України № 328 від 15.10.2014 року є помилковим, оскільки перелік законних підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Підстава для відмови, яка була зазначена відповідачем, нормами Земельного Кодексу України не передбачена.

40. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що від Домажирівської сільської ради Яворівського району Львівської області відсутні заперечення щодо надання дозволу, про що зазначено у відмові відповідача від 20 грудня 2016 року.

41. Посилання скаржника на те, що не отримував жодних запитів про висловлення позиції про можливості надання позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 1,9999 гектара для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Домажирської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту, спростовується наявним листом від 14 грудня 2016 року № Ш-171112/0-8109/6-16 про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, адресованим голові Домажирівської сільської ради Яворівського району.

42. Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

43. За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

44. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, оскільки не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права останніми на час ухвалення судових рішень.

45. Рішення судів першої та апеляційної інстанції є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Домажирської сільської ради Яворівського району Львівської області залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року у справі № 813/4498/16 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду І. В. Желєзний

Я. О. Берназюк

С. М. Чиркін