Історія справи

Постанова КАС ВП від 06.04.2023 року у справі №640/29515/21
Постанова КАС ВП від 06.04.2023 року у справі №640/29515/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 640/29515/21

адміністративне провадження № К/990/35677/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув як суд касаційної інстанції в письмовому провадженні адміністративну справу № 640/29515/21

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування довідки, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, ухвалену у складі: головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач) з вимогами:

1.1. визнати протиправними дії відповідача з проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Верховного Суду;

1.2. визнати протиправною та скасувати довідку про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Верховного Суду, від 15 вересня 2021 року № 540/21.

2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що викладений в оскаржуваній довідці висновок про зазначення нею в декларації за 2020 рік недостовірних відомостей є безпідставним.

3. Позивачка доводила, що домоволодіння - житловий будинок загальною площею 173,3 м. кв., земельна ділянка загальною площею 666 м2, що перебувало у користуванні члена сім`ї (доньки), не підлягало декларуванню, адже право користування ним донька набула не на підставі правочину, а на підставі закону; у вказаному домоволодінні вона проживала під час очного навчання у школі, що сукупно складає 161 день і не проживала там станом на останній день звітного періоду або більше ніж 183 дні протягом 2020 року.

4. Щодо не зазначення у декларації відомостей про квартиру, розташовану у місті Будва, країна Чорногорія , в якій протягом 2020 року проживали чоловік і син позивачки, остання зазначає, що відповідні відомості не були задекларовані через технічні недоліки сайту https://portal.nazk.gov.ua/ та у зв`язку з відсутністю повних і достовірних відомостей про власника квартири, яка перебувала в оренді чоловіка.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

5. Указом Президента України від 07 травня 2019 року № 195/2019 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Верховного Суду.

6. 14 березня 2021 року ОСОБА_1 подано щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік.

7. У період з 29 березня 2021 року по 15 вересня 2021 року НАЗК проведено повну перевірку щорічної декларації ОСОБА_1 за 2020 рік.

8. Під час перевірки НАЗК направило позивачці запит від 28.04.2021 №42-01/28331/21, у якому просило надати інформацію щодо фактичного місця проживання позивачки та членів її сім`ї протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 року.

9. У відповідь на вказаний запит позивачка зазначила, що протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 вона проживала у м. Києві, орендуючи квартиру на АДРЕСА_2 . Її донька протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 року проживала разом із своїм батьком у АДРЕСА_3 . Її чоловік разом із сином протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 року фактично проживали у Чорногорії в м. Будва, орендуючи там квартиру. Разом із відповіддю на запит позивачка надала копії документів, зокрема копії закордонних паспортів - власного і членів сім`ї.

10. 25 травня 2021 року НАКЗ надіслало позивачці запит про надання пояснень і документів №42-01/36189/21, яким, зокрема, запропоновано надати пояснення та копії документів, на підставі яких набуто право власності/користування на об`єкт нерухомості, в якому протягом 2020 року проживали чоловік разом із сином.

11. У відповіді на вказаний запит позивачка пояснила, що об`єкт нерухомості (квартира), в якому протягом 2020 року проживали чоловік разом із сином, орендується її чоловіком відповідно до договору оренди від 06 січня 2020 року, копію якого надала разом із поясненнями.

12. 17 серпня 2021 року НАЗК надіслало позивачці запит про надання пояснень і документів №42-01/62379/21, у якому запропонувало пояснити причини невідображення у декларації житлового будинку і земельної ділянки за адресою АДРЕСА_3 , в яких протягом звітного періоду проживала її донька.

13. На зазначений запит позивачка пояснила, що донька проживала у зазначеному домоволодінні із своїм батьком як його неповнолітня дитина. Оскільки батько її неповнолітньої доньки не є власником житла, а також земельної ділянки, розташованої за вказаною адресою, то у доньки були відсутні будь-які цивільно-правові підстави на право користування чужим майном у розумінні Цивільного кодексу України, у зв`язку з чим таке право і не було відображено у декларації.

14. 15 вересня 2021 року НАЗК склало довідку №540/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Верховного Суду, у якій зазначено, що суб`єкт декларування при складанні та поданні декларації вказав недостовірні відомості, чим не дотримав вимог частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції». Також у зазначеній довідці вказано про те, що недостовірні відомості відрізняються від достовірних на загальну суму 2 600 000,00 грн, що перевищує 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на дату подання декларації, та що у діях суб`єкта декларування встановлено ознаки злочину, передбаченого статті 366-2 Кримінального кодексу України.

15. Указані висновки мотивовані тим, що позивачка не зазначила у декларації відомостей про об`єкти нерухомості, а саме: 1) домоволодіння, де проживала її неповнолітня дочка, що підтверджується поясненнями позивачки, наданими під час перевірки; 2) квартиру, розташовану м. Будва, Чорногорія, в якій протягом 2020 року проживали чоловік і син позивачки.

16. Не погоджуючись з діями щодо проведення перевірки декларації та довідкою, складеною за її наслідками, позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

17. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року позов задоволено частково:

- визнано протиправною і скасовано довідку НАЗК про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Верховного Суду, від 15 вересня 2021 року №540/21.

У задоволенні інших вимог відмовлено.

18. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що викладений в довідці висновок про те, що позивачка була зобов`язана вказати в декларації про домоволодіння, в якому проживала її дочка, є безпідставним.

19. Суд першої інстанції вважав, що в декларації вказуються відомості про об`єкти нерухомості, що належить суб`єкту декларування та членам його сім`ї, зокрема, які знаходяться у них в оренді чи на іншому праві користування, незалежно від форми укладання правочину, внаслідок якого набуте таке право.

20. Як установив суд першої інстанції, протягом усього звітного періоду (2020 рік) донька позивачки не мала повної цивільної дієздатності, а тому не могла вчинити правочин, внаслідок якого могла б набути право оренди або будь-яке інше право користування домоволодінням.

21. Водночас суд першої інстанції зазначив, що право користування житлом, яке у доньки позивачки виникло на підставі закону, декларуванню не підлягає.

22. Щодо іншої частини порушень, зазначених в оскаржуваній довідці, то суд першої інстанції погодився з аргументами позивачки про те, що декларування квартири в Чорногорії, в якій протягом 2020 року проживали чоловік і син позивачки, було об`єктивно неможливим через технічні обмеження веб-інтерфейсу, через який відбувається подання електронної декларації.

23. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.07.2022 скасовано із закриттям провадження у справі.

24. Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що довідка за своїм змістом є формою фіксації факту проведення повної перевірки декларації, у зв`язку з чим у ній викладається систематизована інформація, зібрана з різних достовірних джерел під час її проведення. За своїм призначенням довідка є носієм даних про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей і джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншими уповноваженими суб`єктами.

25. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції вважав, що, в розумінні КАС України, оскаржувана довідка не є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, адже сама по собі вона як носій інформації не стосується прав чи інтересів позивачки, захист яких є завданням адміністративного судочинства.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

26. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2022, у якій скаржниця вимагає скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду.

27. Касаційне провадження відкрито відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

28. У касаційній скарзі позивачка доводить, що в подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII у сукупності з пунктом 19 частини першої статті четвертої та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України в контексті того, чи є довідка про результати проведення повної перевірки щорічної декларації, складена НАЗК в процесі реалізації повноважень, визначених статтею 51-3 Закону України № 1700-VII, актом індивідуальної дії у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.

29. Так, позивачка вважає, що оскаржувана довідка має одночасно всі ознаки акта індивідуальної дії: 1) вона є результатом виконання НАЗК як суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, передбачених статтею 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII; 2) довідка, у силу вимог частини четвертої вказаного закону, породжує для позивачки зобов`язання подати відповідну декларацію з достовірними відомостями, при цьому чинне законодавство не встановлює іншого крім судового механізму спростування висновків НАЗК щодо відображення у декларації недостовірних відомостей; 3) інформація, зазначена у довідці, в сукупності з відсутністю механізму внесення змін до неї чи її спростування, є такою, що здійснює негативний вплив (втручання) на право позивачки на недоторканність ділової репутації та право на повагу до свого приватного і сімейного життя; 4) довідка є публічним документом, який фіксує ознаки кримінального правопорушення та знаходиться у прямому причинно-наслідковому зв`язку з початком досудового розслідування.

30. Таким чином, оскаржувана довідка є актом НАЗК як суб`єкта владних повноважень, що складена на виконання владних управлінських функцій, стосується прав та інтересів позивачки, дія довідки вичерпується її виконанням.

31. З урахуванням викладеного, скаржниця вважає, що в суду апеляційної інстанції не було підстав для закриття провадження у справі.

32. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що суд апеляційної інстанції правильно визначив характер спірних правовідносин і дійшов мотивованих висновків про нерозповсюдження юрисдикції адміністративних судів на справи, предметом яких є довідки НАЗК, складені за наслідками перевірки декларацій.

33. Відповідач доводить, що довідка за наслідками перевірки декларації, лише фіксує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації. Висновки, викладені у довідці, не породжують обов`язкових юридичних наслідків, при цьому такі висновки можуть бути підтверджені або спростовані судом лише у разі спору про законність рішень, прийнятих на підставі висновків, наведених у довідці.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

34. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

36. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

37. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

38. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

39. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

40. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст і порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700-VII (далі - Закон №1700-VII).

41. Згідно з підпунктом «ґ» пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, судді.

42. Частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII визначено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

43. Відповідно до підпункту 7-1 частини першої статті 11 Закону №1700-VIІ до повноважень Національного агентства належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

44. Частинами першою-четвертою статті 51-1 Закону №1700-VІІ передбачено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

45. Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.

46. Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.

47. Проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.

48. Відповідно до частини першої статті 51-3 Закону №1700-VІІ повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.

49. Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.

50. Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.

51. Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.

52. Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

53. Національне агентство визначає порядок відбору декларацій для проведення обов`язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов`язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.

54. Національне агентство за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, забезпечує ведення черги декларацій, відібраних для проведення їх повної перевірки, та інформує суб`єкта декларування про включення поданої ним декларації до зазначеної черги декларацій.

55. Частинами другою, третьою статті 51-3 Закону №1700-VІІ передбачено, що у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

56. У разі виявлення за результатами повної перевірки декларації ознак необґрунтованості активів Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом із відповідними доказами. У разі ненадання суб`єктом декларування у зазначені строки письмових пояснень і доказів чи надання не в повному обсязі Національне агентство інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру.

57. Відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VІІ у разі притягнення суб`єкта декларування до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.

58. Процедуру проведення НАЗК повної перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, визначає Порядок проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений наказом НАЗК від 29.01.2021 № 26/21, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05.02.2021 року за №158/35780 (далі - Порядок №26/21).

59. Пунктом 1 розділу ІІ Порядку №26/21 визначено, що складовими предмета повної перевірки декларації є: 1) з`ясування достовірності задекларованих відомостей; 2) з`ясування точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірка на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірка на наявність ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.

60. Відповідно до пункту 13 Порядку №26/21 достовірність задекларованих відомостей перевіряється шляхом порівняння зазначених у декларації відомостей з даними, отриманими Національним агентством під час проведення контролю та повної перевірки декларації.

61. Пунктом 1 розділу ІІІ Порядку №26/21 передбачено, що за результатами проведення повної перевірки декларації, у тому числі повторної, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб`єкту декларування.

62. Відповідно до пункту 2 розділу ІІІ Порядку №26/21 довідка повинна містити таку інформацію: підстави для проведення повної перевірки; дату початку та завершення строку повної перевірки; відомості про результати автоматизованого розподілу (повторного автоматизованого розподілу, якщо він проводився); джерела інформації, що були використані під час проведення повної перевірки; перелік запитів, на які на дату завершення строків проведення повної перевірки не отримано відповіді; виявлені недостовірні відомості у декларації, неточність оцінки задекларованих активів, встановлені ознаки конфлікту інтересів, незаконного збагачення або необґрунтованості активів, з наведенням відповідного обґрунтування та посиланням на джерела інформації, врахування пояснень суб`єкта декларування (у разі їх надання); висновок за результатами повної перевірки.

63. Пунктом 5 розділу ІІІ Порядку №26/21 передбачено, що у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції Національного агентства та повноважень посадових осіб структурного підрозділу, який проводив перевірку, уповноважена особа, яка здійснювала таку перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, розпочинає збір даних для встановлення наявності підстав для складення протоколу про таке правопорушення відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення. У разі наявності зазначених підстав уповноважена особа складає відповідний протокол і направляє його до суду в порядку, визначеному Кодексом України про адміністративні правопорушення.

64. У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції посадових осіб інших структурних підрозділів апарату Національного агентства, уповноважена особа, яка здійснювала таку перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, передає інформацію та матеріали перевірки до такого структурного підрозділу.

65. У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, складення протоколу щодо якого віднесено до компетенції інших органів, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, у двох примірниках.

66. Пунктом 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 передбачено, що у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.

67. Відповідно до пунктів 9-11 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування.

68. На офіційному вебсайті Національного агентства оприлюднюється довідка про результати проведення повної перевірки, у тому числі повторної, упродовж 10 робочих днів з дня її погодження, а також інформація про те, чи було направлено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, інші вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації про фізичну особу та з дотриманням вимог статті 52-1 Закону.

69. Уразі внесення виправлень у довідку відповідний акт оприлюднюється на офіційному вебсайті Національного агентства упродовж 10 робочих днів з дня його затвердження.

70. Про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку.

71. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17.07.1997 № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

72. . Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

73. Статтею 6 Конвенції установлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

74. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

VI. Позиція Верховного Суду

75. Спір у цій справі виник у зв`язку із винесенням відповідачем довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 як суддею Верховного Суду.

76. Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування статті 51-3 Закону № 1700-VII у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті четвертої та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України щодо природи довідки як індивідуального акта.

77. Суд зазначає, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховним Судом було розглянуто справу №160/4098/22 з подібними правовідносинами, в якій Верховним Судом сформовано висновок щодо застосування вказаних норм права.

78. Позивачем у справі №160/4098/22 був народний депутат України, який, як і позивачка у цій справі, у розумінні положень Закону №1700-VII, є суб`єктом декларування і службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище.

79. Як і в цій справі, предметом справи №160/4098/22 була довідка про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік.

80. Як і в цій справі, у справі №160/4098/22 рішенням суду апеляційної інстанції закрито провадження у справі. Мотивом для закриття провадження були аналогічні висновки про те, що довідка не породжує правових наслідків для осіб, які перевіряються, є тільки носієм доказової інформації про виявлені порушення.

81. З урахуванням викладеного Суд уважає, що висновки, викладені Верховним Судом у постанові від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22 є застосовними й до цієї справи.

82. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

83. Надаючи оцінку доводам про те, що довідка, складена за результатами здійснення повної перевірки декларації, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, не породжує правових наслідків для осіб, які перевіряються, а отже, не можуть бути предметом судового розгляду, Верховний Суд у постанові від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22 зазначив таке.

84. У контексті визначених частиною першою статті 2 КАС України завдань адміністративного судочинства, звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів позивача. Права, свободи та інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

85. Водночас за правилами частини першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.

86. Отже, захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

87. Основною метою позовного провадження є вирішення спору про право, який має свою структуру, що складається із предмету, підстави та змісту. Предметом завжди виступають суб`єктивні права, свободи чи інтереси, визнані в національному законодавстві, що знаходяться в стані правової невизначеності, подолання якої є визначальним для розуміння їхнього змісту, поновлення та реалізації. Підставами є обставини, що потягли за собою виникнення спору.

88. З цього випливає, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства. Якщо особа не довела факту порушення своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, це не має самостійного правового значення.

89. Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом, зокрема у постановах 30 жовтня 2019 року у справі №316/2721/15-а (2-а/316/90/15), від 11 листопада 2020 року у справі №640/19903/19, від 26 липня 2021 року у справі № 420/2068/19.

90. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець уважає неможливим або недоцільним.

91. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

92. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

93. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

94. Водночас Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

95. За приписами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

96. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акт поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

97. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

98. Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

99. На підставі абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VII у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.

100. При цьому, пунктом 11 розділу III Порядку № 26/21 передбачено, що про необхідність подання декларації з достовірними відомостями відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону в разі виявлення у декларації недостовірних відомостей НАЗК повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру або електронного зв`язку.

101. Таким чином, у разі виявлення у декларації недостовірних відомостей довідка про результати проведення повної перевірки декларації за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта декларування у вигляді виникнення обов`язку (подати відповідну декларацію з достовірними відомостями) у встановлений такою довідкою строк.

102. Отже, спірна довідка містить владний припис НАЗК, що виданий ним на виконання владно-управлінських функцій, визначених статтею 51-3 Закону №1700- VII, який стосується прав та інтересів позивача та дія якого вичерпується його виконанням. Виходячи з наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.

103. Факт оприлюднення на офіційному вебсайті НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки, яка містить висновки про виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування (позивача), з огляду на його правовий статус особи, що займає особливо відповідальне становище, здійснює негативний вплив на гарантоване статтею 8 із Конвенції право на повагу до свого приватного і сімейного життя, яке охоплює сферу трудової діяльності, оскільки спричинює втручання (негативний влив) на ділову репутацію позивача (суб`єкта декларування) як державного діяча.

104. Згідно з абзацом 1 пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках. Згідно з абзацом першим пункту 6 розділу ІІІ Порядку №26/21 у разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.

105. Необхідно врахувати, що у випадку виявлення недостовірних відомостей та за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи подальші правовідносини виникають лише між суб`єктом декларування та НАЗК.

106. Підсумовуючи наведе, Верховний Суд у постанові від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22 констатував, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із винесенням НАЗК спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій і така довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.

107. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції у цій справі, Суд не знаходить підстав для відступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22.

108. З урахуванням викладеного висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувана довідка не створює для позивачки будь-яких юридичних наслідків і не зачіпає її прав та інтересів є таким, що ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права.

109. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

110. З урахуванням викладеного постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2022 підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

VII. Судові витрати

111. Ураховуючи, що Судом не змінювалися судові рішення і не ухвалювалося нове, судові витрати не розподіляються.

112. Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

113. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

114. Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року.

115. Справу №640/29515/21 направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

116. Судові витрати не розподіляються.

117. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко