Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.02.2018 року у справі №826/6646/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 квітня 2018 року

Київ

справа №826/6646/16

провадження №К/9901/15554/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Смоковича М.І.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/6646/16

за позовом ОСОБА_2 до Національного банку України про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Національного банку України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Арсірія Р. О., суддів: Кузьменка В. А., Огурцова О. П. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Грибан І. О., суддів: Беспалова О. О., Парінова А. Б.,

в с т а н о в и в :

У квітні 2016 року ОСОБА_2 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Національного банку України, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ Національного банку України від 31 березня 2016 року №1433-к, яким позивача звільнено з посади директора Центрального сховища Національного банку України з роботи 01 квітня 2016 року за порушення Присяги державного службовця;

зобов'язати Національний банк України поновити ОСОБА_2 на посаді директора Центрального сховища Національного банку України;

зобов'язати Національний банк України виплатити ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позову позивач зазначає, що починаючи з березня 2015 року на підставі наказу № 1904-к від 27 березня 2015 року він обіймав посаду директора Центрального сховища Національного банк України.

02 квітня 2015 року позивачем прийнято присягу державного службовця.

Однак, наказом Національного банку України від 31 березня 2016 року № 1433-к позивача звільнено із займаної посади з 01 квітня 2016 року за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 статті 30 Закону України "Про державну службу".

Позивач стверджує, що наказ про звільнення не містить жодних обставин скоєння ОСОБА_2 проступку проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Вважаючи наказ про звільнення від 31 березня 2016 року № 1433-к протиправним, ОСОБА_2 звернувсь до суду з вимогою про поновлення його на посаді.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Національного банку України від 31 березня 2016 року № 1433-к, яким ОСОБА_2 було звільнено з посади директора Центрального сховища Національного банку України з роботи 01 квітня 2016 року за порушення Присяги державного службовця.

Зобов'язано Національний банк України поновити ОСОБА_2 на посаді директора Центрального сховища Національного банку України.

Зобов'язано Національний банк України виплатити ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року змінено в частині зобов'язання Національного банку України виплатити ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Пункт 4 резолютивної частини постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року викладено в наступній редакції: "Стягнути з Національного банку України на користь ОСОБА_2 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 01 квітня 2016 року по день прийняття судом рішення про поновлення на посаді в сумі 865196 грн. 88 коп.".

В іншій частині постанову залишено без змін.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

В обґрунтування касаційної скарги вказує, що наказ від 31 березня 2016 року № 1433-к в частині звільнення позивача із займаної посади є правомірним, оскільки був прийнятий на підставі акту про результати проведення службового розслідування від 15 січня 2016 року № В/56-0009/11439/ДСК, яким встановлено та підтверджено факти порушень позивача трудового законодавства, а також законодавства з питань проходження державної служби, які полягають у створенні навмисних перепонів щодо звільнення працівника Центрального сховища ОСОБА_3 на підставі пункту 1 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

Водночас адвокат позивача у запереченнях вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 на підставі наказу № 1904-к від 27 березня 2015 року обіймав посаду директора Центрального сховища Національного банку України.

02 квітня 2015 року позивачем прийнято присягу державного службовця.

На підставі заяв ОСОБА_3 від 27 жовтня 2015 року та від 07 грудня 2015 року з метою всебічної перевірки фактів викладених у них Національним банком України видано наказ від 17 грудня 2015 року № 371-од, яким призначено службове розслідування та створено відповідну комісію.

Так, згідно із заявами ОСОБА_3 оскаржуються дії ОСОБА_2 щодо безпідставного оголошення доган підлеглим працівникам та відмову у звільненні заявника за пунктом 1 статті 36 КЗпП України з виплатою одноразової компенсації.

За результатами службового розслідування комісією складено акт від 15 січня 2016 року, який містить наступні обставини щодо порушень позивачем трудового законодавства, а також законодавства з проходження державної служби:

1) використовуючи надані владні повноваження, позивачем створені навмисні перепони щодо звільнення працівника Центрального сховища ОСОБА_3 на підставі пункту 1 статті 36 КЗпП України з одноразовою виплатою, що передбачена постановою Правління Національного банку України від 09 жовтня 2015 року № 685, які полягали у тому, що позивач видав відповідний наказ про звільнення лише після того, як ОСОБА_3 відкликав з Окружного адміністративного суду міста Києва адміністративний позов про визнання незаконним та скасування наказу Центрального сховища від 24 вересня 2015 року "Про оголошення догани ОСОБА_3.";

2) за період перебування на посаді директора Центрального сховища, використовуючи надані владні повноваження, позивачем до працівників було накладено 22 дисциплінарні стягнення у вигляді догани. Як правило, підставами для накладення таких дисциплінарних стягнень слугували матеріали, отримані за результатами проведення службових розслідувань та доповідних записок керівників підрозділів Центрального сховища. Службові розслідування було здійснено з численними порушеннями порядку проведення службового розслідування щодо державних службовців Національного банку України, затвердженого постановою правління Національного банку України № 633 від 30 грудня 1999 року;

3) неправомірне перерахування коштів Товариству з обмеженою відповідьністю "ВО "Фабрика спецодягу";

4) накази Центрального сховища про накладення дисциплінарних стягнень, видані позивачем з численними порушеннями прав працівників та без урахування вимог чинного трудового законодавства, оскільки дисциплінарні стягнення накладались без урахування ступеня вини працівників та без жодних документальних пояснень;

5) примушування позивачем підлеглих працівників до написання заяв про звільнення з роботи за власним бажанням без зазначення дат, з причин особистої неприязні;

6) позивач, використовуючи надані йому владні повноваження, неодноразово видавав накази, які суперечили актам законодавства, наприклад, наказ Центрального сховища від 22 квітня 2015 року № 92 "Про заборону паління", за порушення якого до працівників застосовувалися дисциплінарні стягнення, наказ Центрального сховища від 19 серпня 2015 року № 227 "Про зовнішній вигляд працівників", тощо;

7) позивач, використовуючи надані йому владні повноваження, неодноразово безпідставно позбавляв працівників Центрального сховища преміальних виплат, без відповідних на те правових підстав;

8) позивач, використовуючи надані йому владні повноваження, примушував начальника відділу персоналу, не дивлячись на відсутність відповідних вакансій, прийняти на роботу осіб, перелік яких ним визначено у відповідному списку;

9) позивач, використовуючи надані владні повноваження, своїми терміновими вказівками змушував працівників придбавати розхідні матеріали (фарба, будівельні суміші, арматура) за власні кошти.

Досліджуючи обґрунтованість викладених в акті висновків, суди попередніх інстанцій встановили відсутність відомостей щодо конкретних перепон у звільненні ОСОБА_3

Підставою ж для видачі позивачем наказу про звільнення ОСОБА_3 слугувала заява останнього від 01 грудня 2015 року про звільнення з 07 грудня 2015 року. Звільнено ОСОБА_3 з 07 грудня 2015 року відповідно до наказу № 327-к від 07 грудня 2015 року.

31 березня 2016 року у відповідності до наказу Національного банку України від № 1433-к ОСОБА_2 - директора Центрального сховища Національного банку України звільнено з роботи 01 квітня 2016 року за порушення присяги державного службовця за пунктом 6 статті 30 Закону України "Про державну службу".

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вважав їх обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, оскільки звільнення позивача відбулося з порушенням чинного законодавства.

Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом.

Водночас, змінюючи постанову суду першої інстанції в частині зобов'язання виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу, Київським апеляційним адміністративним судом враховано, що суд першої інстанції не визначив періоду за який має бути середній заробіток за час вимушеного прогулу, а також розмір такого заробітку.

Верховний Суд висновки суду апеляційної інстанції вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців на момент виникнення спірних правовідносин врегульовано Законом України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ "Про державну службу" (далі - Закон № 3723-ХІІ).

Статтею 5 Закону № 3723-ХІІ визначено, що державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Основні обов'язки державного службовця закріплені у статті 10 Закону № 3723-ХІІ та передбачають: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Відповідно до статті 14 Закону № 3723-ХІІ дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: - попередження про неповну службову відповідність; - затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

За приписами статті 30 Закону № 3723-ХІІ державна служба може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону України «Про державну службу»; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України "Про державну службу"; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України "Про державну службу".

При цьому в пункті 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХІІ визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби, що відбувається у формі звільнення.

В силу частини другої статті 17 Закону № 3723-ХІІ присяга державного службовця полягає в обов'язку вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки.

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов'язання державного службовця.

Аналогічний висновок міститься у рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.

За такого правового врегулювання порушення Присяги слід розуміти як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Присяга державного службовця передбачає зобов'язання виконувати обов'язки сумлінно.

Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов'язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов'язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

За таких обставин, звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Отже, звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.

При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Верховний Суд України неодноразово, аналізуючи текст Присяги державних службовців, зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Однак, вони не є ідентичними, а є заходами різних видів відповідальності.

Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13 червня 2000 року затверджено Порядок проведення службових розслідувань стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок № 950), пунктом 1 якого передбачено, що стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян.

Пунктами 7, 10 Порядку № 950 обумовлено, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування; звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, видань, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися з обґрунтованим клопотанням у письмовій формі до керівника органу державної влади, який приймає рішення щодо складу комісії з проведення службового розслідування, про виведення з її складу осіб, які особисто заінтересовані в результатах такого розслідування. Про прийняте за результатами розгляду клопотання рішення письмово повідомляється особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

За результатами розгляду керівник органу державної влади (посадова особа), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, приймає в десятиденний термін з дати надходження акта службового розслідування відповідне рішення, з яким ознайомлюється особа, стосовно якої проводилося службове розслідування. За матеріалами службового розслідування особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути притягнута до відповідальності згідно із законодавством.

Аналіз наведених норм законодавства щодо порядку притягнення державних службовців до відповідальності за дисциплінарні проступки дає підстави для висновку, що дисциплінарне провадження передбачає порушення дисциплінарної справи, розслідування обставин проступку, прийняття рішення за наслідками такого розгляду.

З матеріалів справи вбачається, що викладені в акті, який складено за результатами службового розслідування, висновків, встановлено відсутність відомостей щодо конкретних перепон у звільненні ОСОБА_3

Підставою ж для видачі позивачем наказу про звільнення ОСОБА_3 слугувала заява останнього від 01 грудня 2015 року про звільнення з 07 грудня 2015 року.

Звільнено ОСОБА_3 з 07 грудня 2015 року відповідно до наказу № 327-к від 07 грудня 2015 року.

Таким чином, твердження про використання позивачем владних повноважень для створення перепон щодо звільнення працівника Центрального сховища ОСОБА_3 є необґрунтованими.

З приводу доводів відповідача про необґрунтоване використання владних повноважень при накладанні 22 дисциплінарних стягнень у вигляді догани до підлеглих, слід зазначити, що в акті вказані загальні обставини застосування у 22 випадках заходів дисциплінарного впливу у вигляді догани, проте оцінку надано лише одному випадку.

Інші випадки застосування доган комісією не досліджувались, оскільки підлеглі позивачу працівники накази про притягнення їх до дисциплінарної відповідальності не оскаржували.

З матеріалів справи вбачається, що комісією не встановлено обставин систематичного невиконання ОСОБА_2 своїх службових обов'язків.

Фактів порушення позивачем Присяги державного службовця комісією в наведеному акті службового розслідування не зафіксовано.

Слід зауважити, що за результатами перевірки комісія дійшла висновку про внесення на розгляд керівництва питання про переведення ОСОБА_2 на посаду з меншим обсягом роботи та попередити його про неповну службову відповідність.

Натомість, позивача звільнено з посади директора Центрального сховища Національного банку за пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу", тобто за порушення присяги державного службовця.

Верховний Суд звертає увагу, що, кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, відповідачем не наведено відповідні мотиви який проступок можна кваліфікувати саме як порушення Присяги, а не як дисциплінарне правопорушення.

За таких обставин і правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність рішення про звільнення ОСОБА_2 з посади директора Центрального сховища НБУ з підстав порушення ним Присяги державного службовця.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Національного банку України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець