Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.09.2018 року у справі №820/525/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 820/525/18

адміністративне провадження № К/9901/60393/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А. Ю.,

суддів: Кравчука В. М., Рибачука А. І.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Чугуївської міської ради Харківської області в особі Відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2018 (колегія суддів у складі: Донець Л. О., Бенедик А. П., Гуцала М. І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Чугуївської міської ради Харківської області в особі Відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції про скасування припису, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася з позовом до Чугуївської міської ради Харківської області в особі Відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції, у якому просила суд скасувати припис від 19.01.2018 Відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції Чугуївської міської ради Харківської області щодо приведення проектної документації у відповідність до вимог Закону України "Про архітектурну діяльність" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та надання робочого проекту та виконавчої документації на виконані будівельні роботи.

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що 19.01.2018 відділом Державної архітектурно-будівельної інспекції Чугуївської міської ради за результатами позапланової перевірки винесено припис щодо приведення проектної документації у відповідність до вимог Закону України "Про архітектурну діяльність" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та надання робочого проекту та виконавчої документації на виконані будівельні роботи. Позивачка вважає вказаний припис незаконним та просить його скасувати.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року у позов залишено без задоволення.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2018 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року скасовано та ухвалено нове про задоволення позову.

Не погодившись з указаним судовим рішенням, Чугуївська міська рада Харківської області в особі Відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції при винесенні спірного рішення не мотивував підстави для задоволення позову, а також належним чином не досліджував докази, наявні в матеріалах справи, як і не надав жодної оцінки відзиву на апеляційну скаргу, надану відповідачем.

У відзиві на касаційну скаргу позивачка просила відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 03 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв'язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом апеляційної інстанції установлено, що 26.12.2017 листом №495 КП "Чугуївський комунальний комплекс" звернулось до відповідача з проханням про проведення перевірки з питання законності будівництва кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1", що розташоване за адресою: АДРЕСА_1.

12.01.2018 прийнятий наказ про проведення позапланової перевірки об'єкту будівництва: реконструкція будівлі кафе по АДРЕСА_1, з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів, правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Працівниками відповідача проведений плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктами містобудівних вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, про що складений акт №1/03-09-20/2018 від 12.01.2018.

Порушення, виявлені під час перевірки, полягали у наступному: здійснення реконструкції відкритої тераси (літнього майданчика) кафе під закрите приміщення з самовільним захопленням території вулично-дорожньої мережі міста, призначеної для руху пішоходів без оформлення містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва, неотримання відповідного рішення про передачу земельної ділянки комунальної власності чи у користування (оренду) з метою будівництва прибудови.

19.01.2018 відділом Державної архітектурно-будівельної інспекції прийнятий припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким у позивача вимагається привести проектну документацію у відповідність до вимог законодавства, а саме: надати робочий проект та виконавчу документацію на виконані будівельні роботи в термін до 19.03.2018.

22.01.2018 позивачкою надані письмові заперечення на акт перевірки.

Разом з цим, не погоджуючись з оскаржуваним рішенням, позивачка також звернулась до суду за захистом порушеного права.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відкрита літня площадка була реконструйована позивачкою в закриту терасу, що не може розцінюватись як облаштування літньої тераси, а також врахував той факт, що площа тераси збільшилась, однак проектна документація не розроблялась та не затверджувалась.

Скасовуючи судове рішення та задовольняючи позов суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем порушено, зокрема, п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вимогами ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від
17.02.2011 за № 3038-VI (далі - ~law9~) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 533 Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Пунктом 7 указаного Порядку закріплено, що Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Керівникові кожного суб'єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об'єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об'єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку (п. п. 16-19 Порядку №553).

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки та припис. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Як установлено судом апеляційної інстанції, зі змісту акту №1/03-09-20/2018 від
12.01.2018 проведеного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктами містобудівних вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт вбачається, що під час перевірки реконструкції будівлі кафе по АДРЕСА_1 м. Чугуїв, Харківська область відповідачем не витребовувалась у позивача містобудівна документація на будівельні роботи.

Вказаний захід проведено за участю позивача без витребування від неї документів, що підтверджують правомірність здійснення нею робіт по реконструкції кафе.

З огляду на викладене колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що відповідачем були встановлені порушення у вигляді проведення реконструкції без розробленої та затвердженої проектної документації на будівництво без запиту відповідних документів у позивача, в порушення п. 11 "Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553.

Верховний Суд не погоджується з такими висновками колегії суддів апеляційного суду з огляду на наступне.

Положеннями п. 11-12 Порядку №553 передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право:

1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню;

2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;

3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:

усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;

5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством;

7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;

8) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Забороняється витребовувати у суб'єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;

9) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;

10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію;

11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото, аудіо- та відеотехніки.

Посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю забороняється вимагати інформацію та документи, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю.

Посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані:

у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством;

дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб'єктами господарювання та фізичними особами;

ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством;

за письмовим зверненням суб'єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю;

надсилати повідомлення про проведення планової перевірки суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв'язку або вручати особисто під розписку керівнику суб'єкта містобудування чи його уповноваженій особі із зазначенням дати початку та дати закінчення перевірки не пізніше ніж за десять днів до її початку.

Пунктами 13-14 указаного Порядку передбачено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:

вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;

бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;

подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний:

допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу;

виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналізуючи наведене можна дійти висновку лише про те, що витребування певних доказів чи документів з боку перевіряючого органу є виключно його правом. Жодних імперативних обов'язків витребування будь-яких документів з боку перевіряючого органу законодавством не встановлено.

Одночасно з цим, положення пункту 13-14 Порядку №553 прямо вказують, що надання документів, необхідних, на думку суб'єкта перевірки для об'єктивного, повного та комплексного проведення перевірки є обов'язком саме суб'єкта перевірки.

Отже відсутність факту витребування контролюючим органом документів, що спростовують факт вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності з боку позивача, жодним чином не може свідчити про порушення порядку проведення перевірки, як і нівелювати наслідки такої.

Апеляційний суд, надаючи оцінку вказаному факту, дійшов хибних висновків щодо обов'язку контролюючого органу витребувати документи, які могли спростувати чи підтвердити висновки щодо наявності чи відсутності факту вчиненого правопорушення ОСОБА_1.

Так, постанова Харківського апеляційного адміністративного суду містить лише посилання на документи, надані позивачем, а саме: акт вибору земельної ділянки від 2004 року під встановлення двох тимчасових кіосків з облаштуванням літньої площадки на території ЗАТ "Явір" (на цей час кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1"), що розташоване АДРЕСА_1; рішення Чугуївської міської ради від 18.10.2006 року №391/24 "Про утворення державної приймальної комісії з прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом будинку магазину по АДРЕСА_1, що побудований позивачем"; рішення Чугуївської міської ради від 20.12.2006 року №509/13 "Про оформлення технічної документації позивачу на самовільне будівництво тамбура будівлі кафе по АДРЕСА_1"; протокол №2 від 11.04.2008 року та ескізного проекту.

Проте жодної оцінки вказаним документам судом надано не було, як і не встановлено, чи надає вказаний пакет документів право на виконання будь - яких робіт з реконструкції або звільняє від обов'язку отримання дозвільних документів.

Не надано оцінки також і іншим доказам, що були предметом розгляду у суді першої інстанції.

Так, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.

Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень з направленням справи до суду апеляційної інстанції для встановлення наведених вище обставин.

Керуючись ст.ст. 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Чугуївської міської ради Харківської області в особі Відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2018 року скасувати, а справу № 820/525/18 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді В. М. Кравчук

А. І. Рибачук