Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.06.2019 року у справі №822/559/17
Ухвала КГС ВП від 01.07.2021 року у справі №822/559/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 липня 2020 року

м. Київ

справа № 822/559/17

адміністративне провадження № К/9901/44853/18

Верховний Суд у складі колегії суддів другої палати Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Рибачука А. І., суддів: Бучик А. Ю., Стрелець Т. Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом заступника керівника Хмельницької міцевої прокуратури в інтересах держави в особі Шаровечкіфвської сільської ради Хмельницького району до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, Районного кооперативно-державного міжгосподарського будівельно-монтажного об'єднання "Райагробуд" (далі- РКДМБМО "Райагробуд"), Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державний кадастровий реєстратор, про визнання протиправною та скасування державної реєстрації земельної ділянки, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, ухвалену судом у складі головуючого судді Лабань Г. В. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, постановлену судом у складв колегії суддів: головуючого судді - Залімського І. Г., суддів: Сушка О. О., Смілянця Е. С.

УСТАНОВИЛ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Шаровечківської сільської ради Хмельницького району до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, РКДМБМО "Райагробуд", в якому просив: визнати протиправною та скасувати в Державному земельному кадастрі державну реєстрацію земельної ділянки (кадастровий номер 6825089600:03:004:2450) за РКДМБМО "Райагробуд", з цільовим призначенням: для розміщенням та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд будівельних організацій та підприємств, площею 2,9874 га, проведену 28.07.2014 державним кадастровим реєстратором управління Держгеокадастру у Хмельницькому районі Хмельницької області.

Позовні вимоги обґрунтовані неправомірністю сформованих відомостей у Державному земельному кадастрі, в зв'язку з чим Шаровечківська сільська рада не в змозі розпоряджатися земельною ділянкою, зокрема: станом на момент звернення РКДМБМО "Райагробуд" до державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Хмельницькому районі вказане підприємство не було її постійним користувачем, оскільки відповідний державний акт на право постійного користування земельною ділянкою площею 3,14 га, серія І-ХМ №000305, виданий Шаровечківською сільською радою народних депутатів 28.12.1998, визнано недійсним рішенням суду, яке набрало законної сили 05.04.2012.

2. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 27.06.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від
26.09.2017, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

3. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій заступник прокурора Вінницької області звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 27.06.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017 та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 31.10.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

5.15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від
03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

6. Пунктом 4 частини першої розділу VII "Перехідні положення" КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

7. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина 3 статті 3 КАС України).

8. Протоколом розподілу справи від 22.03.2018 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Анцупова Т. О.- головуючий суддя, судді: Стародуб О. П., Кравчук В. М.

9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11.06.2019 №679/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку із обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від
20.05.2019 №13), що унеможливило її участь у розгляді даної справи.

10. Протоколом розподілу справи від 11.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А. І. - головуючий суддя, судді: Бучик А. Ю., Стрелець Т. Г.

11. Ухвалою судді Верховного Суду від 12.06.2019 прийнято зазначену касаційну скаргу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.07.2014 в Державному земельному кадастрі проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 2,9874 га за РКДМБМО "Райагробуд" (кадастровий номер 6825089600:03:004:2450) з цільовим призначенням: для розміщенням та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд будівельних організацій та підприємств, на підставі державного акта на право постійного користування земельною ділянкою площею 3,14 га, серія І-ХМ №000305, який виданий Шаровечківською сільською радою народних депутатів 28.12.1998.

Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 18.06.2012, яке набрало законної сили 05.07.2012, у справі №13/5025/406/12 визнано недійсним державний акт на право постійного користування РКДМБМО "Райагробуд" земельною ділянкою площею 3,14 га, серії І-ХМ №000305, виданий Шаровечківською сільською радою народних депутатів 28.12.1998.

Заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури, вважаючи протиправною державну реєстрацію земельної ділянки за РКДМБМО "Райагробуд" (кадастровий номер undefined) в Державному земельному кадастрі, звернувся до суду в інтересах держави в особі Шаровечківської сільської ради Хмельницького району з даним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з правомірності реєстрації земельної ділянки з цільовим призначенням: для розміщенням та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд будівельних організацій та підприємств, площею 2,9874 га, яка перебуває у користуванні РКДМБМО "Райагробуд", зважаючи на відповідність поданих документів для реєстрації вимогам статті 24 Закону України "Про державний земельний кадастр". Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив про невірний вибір способу захисту порушених інтересів держави в особі Шаровечківської сільської ради Хмельницького району, оскільки законодавством не передбачено можливості скасування за рішенням суду реєстрації земельної ділянки в Державному земельному кадастрі.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що державна реєстрація земельної ділянки за РКДМБМО "Райагробуд" проведена державним кадастровим реєстратором всупереч вимог законодавства, зважаючи на те, що на момент реєстрації, судовим рішенням у справі №13/5025/406/12 скасовано рішення органу місцевого самоврядування щодо надання у користування РКДМБМО "Райагробуд" спірної земельної ділянки, а отже відсутні підстави для внесення до Державного земельного кадастру відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номеру.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

16. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.

17. Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

18. Згідно із частиною 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

19. Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

20. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

21. Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

22. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17.

23. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

24. У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб'єктів владних повноважень.

25. Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

26. Предметом оскарження у даній справі є реєстрація в Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 2,9874 га за РКДМБМО "Райагробуд", що пов'язано, як зазначено в позовній заяві, з порушенням права Шаровечківської сільської ради Хмельницького району на земельну ділянку іншою особою, за якою державним кадастровим реєстратором зареєстровано земельну ділянку.

27. Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор приймаючи рішення про державну реєстрацію земельної ділянки за РКДМБМО "Райагробуд" не мав публічно-правових відносин саме з Шаровечківською сільською радою Хмельницького району, зважаючи на те, що державна реєстрація земельної ділянки стосувалась реєстрації прав іншої особи -РКДМБМО "Райагробуд".

28. Згідно з статтею 2 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

29. Відповідно до частини 2 статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

30. Відповідно до частини 1 статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

31. Згідно з частинами 9 та 10 статті 79-1 ЗК України земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

32. Згідно з частиною 3 статті 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: а) визнання прав; б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; в) визнання угоди недійсною; г) визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; ґ) відшкодування заподіяних збитків; д) застосування інших, передбачених законом, способів.

33. Відповідно до частин 1 , 3 , 5 статті 158 ЗК України земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, спір вирішується судом.

34. Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

35. Відповідно до частини 2 статті 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути: 1) визнання права; 2) визнання правочину недійсним; 3) припинення дії, яка порушує право; 4) відновлення становища, яке існувало до порушення; 5) примусове виконання обов'язку в натурі; 6) зміна правовідношення; 7) припинення правовідношення; 8) відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; 9) відшкодування моральної (немайнової) шкоди; 10) визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом.

36. Згідно з частиною 1 статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

37. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

38. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

39. Критеріями відмежування справ цивільної (господарської) юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.

40. Пунктом 6 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

41. Аналіз зазначених обставин справи та норм права дає підстави вважати, що даний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спрямований на поновлення прав Шаровечківської сільської ради Хмельницького району у сфері земельних відносин. Спір із цих правовідносин з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися судами за правилами ГПК України.

42. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

43. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

44. Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно частини 1 статті 354 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених частини 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

45. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим, а тому, захист порушених прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду з даним позовом, слід здійснювати за правилами господарського судочинства, що в свою чергу виключає можливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, у зв'язку з чим, за правилами статті 354 КАС України провадження у справі підлягає закриттю.

46. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України (у редакції Закону України від 15.01.2020 №460-IX) якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої частини 1 статті 239 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз'яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об'єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 239, 343, 349, 354, 359 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задовольнити частково.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року скасувати.

Закрити провадження в адміністративній справі 822/559/17 за позовом заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Шаровечківської сільської ради Хмельницького району до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, Районного кооперативно-державного міжгосподарського будівельно-монтажного об'єднання "Райагробуд" про визнання протиправною та скасування державної реєстрації земельної ділянки.

Роз'яснити, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції господарського суду та що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА. І. Рибачук А. Ю. Бучик Т. Г. Стрелець