Зобов’язання судом суб’єкта влади прийняти рішення на користь позивача є належним способом захисту, якщо його прийняття не передбачає права суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд (ВС/КАС, №804/1469/17, 22.12.18)

Фабула судового акта: Судова справа, що пропонується увазі читачів, заслуговує на увагу, перш за все, з точки зору тлумачення Верховним Судом такого способу відновлення порушеного права позивача як зобов’язання відповідача (суб’єкта владних повноважень) повторно розглянути відповідне клопотання позивача, в цьому випадку, - про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Предметом касаційного перегляду стала постанова апеляційного адміністративного суду який відмовив в позові в частині зобов'язання відповідача надати позивачеві дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Як видно з касаційної скарги, останні вважає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.

Втім, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, розглянувши касаційну скаргу позивача за позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про зобов'язання повторно розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, зазначив наступне.

Способом відновлення порушеного права позивача суд апеляційної інстанції обрав зобов’язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання позивача про надання йому дозволу.

Щодо ефективності такого способу захисту, то суд має право визнати бездіяльність суб’єкта владних повноважень протиправною та зобов’язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов’язати відповідача - суб’єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Виходячи з обставин справи, застосування такого способу захисту вимагає з’ясування судом чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

За таких обставин у суду не було підстав для зобов’язання відповідача прийняти конкретне рішення.

Оцінюючи висновок суду апеляційної інстанції про те, що в цьому випадку повноваження відповідача у спірних правовідносинах є дискреційними, ВС/КАС назвав його помилковим, і зазначив. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом, якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Отже, підсумовуючи, - зобов’язання судом відповідача - суб’єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача може бути визнано належним способом захисту та відновлення порушеного права, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, а прийняття такого рішення не передбачає права суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналізуйте судовий акт: Зобов’язати орган Держгеокадастру видати дозвіл на розробку проекту землеустрою є неправильним способом захисту порушеного права, у випадку якщо заявник отримав відписку, а не відмовний наказ (ВС/КАС, №806/2208/17 від 11 квітня 2018р)

Оскільки предметом позову було визнання протиправною та скасування рішення про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, така справа підпадає під юрисдикцію адміністративного суду (спр. б/н, 18.10.17)

Суд: наклав на сільську раду величезний шраф за невиконання судового рішення про затвердження погодженого проекту землеустрою (Кіровоградський окружний адміністративний суд ,справа № 811/1758/18, 14.01.19)

Підставою для відмови заявнику у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою НЕ може бути надання раніше аналогічного дозволу іншому заявнику (ВС/КАС у справі №463/3375/15-а від 27 березня 2018 р.)

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 грудня 2018 року

м. Київ

справа №804/1469/17

адміністративне провадження №К/9901/43891/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Гриціва М.І., Стародуба О.П.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_2

на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017

у справі №804/1469/17

за позовом ОСОБА_2

до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області

про зобов'язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, в якому просив повторно розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 гектари за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Орджонікідзенської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації.

2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.07.2017 позов задоволено повністю.

3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017 апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області задоволено частково. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.07.2017 скасовано в частині зобов'язання надати дозвіл ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Орджонікідзевської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області із земель державної власності у межах норми безоплатної приватизації. Прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позовних вимог в цій частині. В іншій частині постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.07.2017 залишено без змін.

4. 04.12.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга від ОСОБА_2, в якій він просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017 в частині - зобов'язати надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в цій частині. Просить справу розглядати без його участі. Клопотанням від 24.09.2018 просив вирішити питання про пришвидшення розгляду справи по суті.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05.12.2017 відкрито касаційне провадження.

6. 26.12.2017 від відповідача - Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надійшли заперечення на касаційну скаргу.

7. 21.03.2018 справу передано до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 07.12.2016 ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області із клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Орджонікідзевської селищної ради Криворізького району Дніпропетровської області із земель державної власності у межах норми безоплатної приватизації. До клопотання було надано схему розташування земельної ділянки та довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 11.12.2014 № 798915.

9. Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області надано відповідь, оформлену листом від 04.01.2017 № 3-13158/0-54/6-17, за змістом якої додані до клопотання графічні матеріали не дозволяють визначити чи відноситься позначена на графічних матеріалах земельна ділянка до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, а також перевірити місце розташування на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно-правових актів, містобудівній документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому порядку, а тому відсутні правові підстави для надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позивач позовні вимоги обґрунтував тим, що відповідач незаконно відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки у графічних матеріалах зазначено бажане місце розташування земельної ділянки у розмірі 2 га та кадастровий номер сумісної земельної ділянки 12218885900010010673, конкретно зазначено цільове призначення земельної ділянки

11. Відповідач стверджував, що у заяві позивача відсутнє бажане місце розташування земельної ділянки (відсутня відповідна позначка). Крім того, на графічних матеріалах наданих позивачем не було зазначено бажане місце розташування земельної ділянки площею 2 га (орієнтовна площа зафарбованої власноруч земельної ділянки складає 4 га). Довідка з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками також була видана на земельну ділянку площею 4 га, а позивач зробив виправлення на 2 га. Крім того, звертав увагу, що функція щодо надання громадянам дозволу на розроблення документації із землеустрою є повноваженнями саме Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, а не суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Суд першої інстанції позов задовольнив повністю з огляду на те, що позивач в поданих з клопотанням графічних матеріалах зазначив бажане місце розташування земельної ділянки. Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області безпідставно відмовило позивачу у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

13. Суд апеляційної інстанції частково погодився з висновком суду першої інстанції, що рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою, оформлене листом, є необґрунтованим та таким, що було прийнято не на підставі, не у межах та не у спосіб передбачені законодавством, що є підставою для його скасування.

14. Водночас, суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції в частині зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки, оскільки Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області у спірних правовідносинах є суб'єктом владних повноважень, який Земельним кодексом України та законами України наділений повноваженнями вирішувати питання щодо розпорядження земель державної власності відповідно до закону.

15. За своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передача земельної ділянки у власність або у користування є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. Позивач у касаційній скарзі погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції в частині визнання необґрунтованою відмови відповідача листом у затвердженні проекту землеустрою, оскільки у графічних матеріалах зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

17. Разом з тим, позивач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, який відмовив в позові в частині зобов'язання відповідача надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Вважає його в цій частині таким, що підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції - залишенню без змін, оскільки спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.

18. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що за своєю правовою природою, повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передача у власність або користування є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією уповноваженого органу. Водночас, відповідач не погоджується з тією частиною судового рішення, де суд дійшов висновку, що позивач в поданих з клопотанням графічних матеріалах зазначив бажане місце розташування земельної ділянки.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, звертає увагу на наступне.

20. Скаржник не оскаржує правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права в частині позовних вимог, які задоволено.

21. Предметом касаційного перегляду є постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017 в частині, якою скасовано постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.07.2017 та одночасно прийнято нову постанову в цій частині про відмову в позові, - про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

22. Доводи касаційної скарги стосуються відсутності втручання суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру, коли йдеться про зобов'язання органу земельних ресурсів видати дозвіл на розроблення документації із землеустрою.

23. Колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги частково.

24. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

25. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

26. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України.

27. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

28. Отже, суд апеляційної інстанції помилково вважав, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах є дискреційними. Тому ці доводи касаційної скарги є обґрунтованими.

29. Проте, не зважаючи на відсутність за даних обставин дискреційних повноважень у відповідача, Суд нагадує, що предметом спору в цій частині є правомірність зобов'язання Головного управління Держгеокадастру вчинити певні дії, як-от, саме надати відповідний дозвіл. При цьому, Суд виходить того, що стаття 118 Земельного кодексу України визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, а стаття 122 цього ж Кодексу - повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.

30. Задовольняючи позов в частині визнання протиправним та скасування рішення відповідача щодо ненадання дозволу та зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання позивача про надання йому дозволу, суд першої інстанції, з доводами якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно з ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України питання щодо відведення спірної земельної ділянки у власність належить саме до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, яке, в свою чергу безпідставно відмовило у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

31. Способом відновлення порушеного права позивача суд апеляційної інстанції обрав зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання позивача про надання йому дозволу. Щодо ефективності такого способу захисту, то суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

32. В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

33. Наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності бездіяльності стосувалася лише тих мотивів, які наведено у листі відповідача від 04.01.2017. Однак суди не досліджували, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для надання дозволу. За таких обставин у Суду не було підстав для зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення.

34. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає, що хоч і повноваження Головного управління Держгеокадастру щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними, проте належним способом захисту, відновлення прав позивача за даних фактичних обставин, слід визнати саме зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідне клопотання позивача про надання йому дозволу.

35. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення.

36. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. Згідно з статтею 139 КАС України судові витрати за подання касаційної скарги не підлягають відшкодуванню.

Керуючись ст. 343 349 350 355 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Кравчук В.М.

Суддя Гриців М.І.

Суддя Стародуб О.П.