Відмова у видачі дозвільного документа за підставами, не передбаченими законами, не допускається, а відтермінування прийняття рішення є прихованою формою відмови і суперечить закону (ВС/КАС,справа №813/4989/17, 18.10.18)

Фабула судового акта: Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду на підставі аналізу правових норм, викладених, зокрема, у ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», в абзаці четвертому ч. 1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», дійшов висновку про те, що робочий орган може за результатами розгляду заяви прийняти одне з двох рішень: про продовження строку дії дозволів або про відмову у такому продовженні. Можливість вчинення інших дій або прийняття рішень за результатами розгляду заяви, в цій справі, - рекламорозповсюджувача, законодавством не передбачена.

При цьому, рішення про продовження строку дії дозволу або відмову у його продовженні робочий орган зобов'язаний прийняти протягом 10 робочих днів; право відступати від встановленого строку розгляду заяви та продовжувати його Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», підзаконними актами не передбачено.

Втім, як встановлено судами, за результатами розгляду заяви позивача про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами Департамент економічного розвитку міської ради (відповідач) повідомив про продовження терміну розгляду вказаної заяви до 29 грудня 2017 року без прийняття відповідного рішення по суті заяви.

З огляду на наведене ВС/КАС погодився з висновками судів попередніх інстанції про те, що, оскільки, Департамент економічного розвитку міської ради протягом встановленого законом десятиденного строку не прийняв рішення про продовження/відмову у продовженні строку дії дозволів є достатні підстави для покладення на цей Департамент обов'язку оформити позивачеві продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові та видати оновлені продовжені дозволи, оскільки це є найбільш ефективним способом захисту інтересів позивача у спірних правовідносинах.

Оскільки позиція відповідача зводилась до того, що суди безпідставно втрутились у його дискреційні повноваження, заслуговує на увагу мотивація з цього приводу ВС/КАС, а саме.

Згідно із зазначеними Законами відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Перелік підстав для відмови у переоформленні дозволу, визначений Правилами розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, затверджених рішенням виконавчого комітету від 21 травня 2010 року № 569Правилами № 659, є вичерпний та не підлягає розширеному тлумаченню.

Згідно пункту 3.1 рішення Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення вказаних обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Отже, в цьому випадку мало місце відтермінування суб`єктом владних повноважень прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру, що є прихованою формою відмови у видачі такого документу та прямо суперечить принципу правової визначеності, на забезпечення якого законом саме і встановлені темпоральні обмеження у прийнятті рішень державою в особі її уповноважених органів.

Суд нагадав, що дискреційним є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною, і він не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд. Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16.

Таким чином, оскільки відмова Департаменту економічного розвитку у прийнятті рішення про продовження дії дозволів є неправомірною через відсутність визначених законом підстав для такої відмови, а інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у відповідача, кожен з яких окремо є відносно правильними, відсутні, зобов'язання продовжити дію дозволів позивачу не є протиправним втручанням у дискреційні повноваження.

Аналізуйте судовий акт: СУД: Департамент містобудування та архітектури - орган, який зайвий у погодженні дозволу на розміщення рекламних засобів (ОАС м. Києва, справа № 826/5929/18 від 21 вересня 2018 р.)

Відсутність закону щодо порядку надання дозволу на носіння зброї НЕ унеможливлює притягнення особи до кримінальної відповідальності (ВС/ККС, справа № 127/27182/15-к, 31.05.18)

За умови розміщення реклами на транспорті з дотриманням вимог безпеки і ПДД забороняється вимагати від власників транспортних засобів отримання дозволів, погоджень, інших документів щодо розміщення реклами (справа № К/800/31728/17, 14.12.17)

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2018 року

Київ

справа №813/4989/17

адміністративне провадження №К/9901/57510/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕОН» до Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради, Львівської обласної державної адміністрації, виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління» про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Гулика А.Г. від 18 квітня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гуляка В.В., Гудима Л.Я., Коваля Р.Й. від 04 липня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕОН» (далі - ТОВ «ЕОН», позивач) звернулось до суду з позовом до Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради (далі - Департамент економічного розвитку ЛМР, відповідач), Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА, відповідач), виконавчого комітету ЛМР, у якому просить:

- визнати протиправним неналежне виконання Львівською ОДА обов'язку зі здійснення контролю за додержанням абзацу другого пункту 6 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 № 2067 (далі - Типові правила № 2067), на території міста Львова Департаментом економічного розвитку ЛМР як робочим органом, до повноважень якого належить розгляд заяв ТОВ «ЕОН» як розповсюджувача реклами для продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами;

- визнати протиправними дії Департаменту економічного розвитку ЛМР з продовження терміну розгляду заяви ТОВ «ЕОН» від 10 листопада 2017 року про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами за №№ 1-07-07-042, 1-07-07-043, 1-10-02-010, 1-09-10-161, 1-09-10-162, 1-09-10-165, 1-09-08-098, 1-10-04-045, 1-10-02-012, 1-10-02-011, 6-09-10-096, 6-09-10-097 від 29 грудня 2017 року;

- зобов'язати виконавчий комітет Львівської міської ради та Департаменту економічного розвитку ЛМР оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№ 1-07-07-042, 1-07-07-043, 1-10-02-010, 1-09-10-161, 1-09-10-162, 1-09-10-165, 1-09-08-098, 1-10-04-045, 1-10-02-012, 1-10-02-011, 6-09-10-096, 6-09-10-097 та видати оновлені продовжені дозволи позивачу на строк до 31 грудня 2022 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Департамент економічного розвитку ЛМР протиправно прийняв рішення про продовження терміну розгляду заяви ТОВ «ЕОН» від 10 листопада 2017 року, оскільки Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» таке право дозвільного органу не передбачено. Крім того, позивач вважає, що за результатами розгляду вказаного звернення Департамент економічного розвитку ЛМР вправі приймати одне з двох рішень: про продовження строку дії дозволів чи про відмову в такому продовженні. Відтак, у зв'язку з тим, що Департамент економічного розвитку ЛМР протягом встановленого законом десятиденного строку не прийняв рішення про продовження/відмову у продовженні строку дії дозволів, то, на думку позивача, є достатні підстави для покладення на Департамент економічного розвитку ЛМР як робочий орган та на виконавчий комітет ЛМР обов'язку оформити позивачеві продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові та видати оновлені продовжені дозволи.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправними дії Департаменту економічного розвитку ЛМР з продовження терміну розгляду заяви ТОВ «ЕОН» від 10 листопада 2017 року про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами за №№ 1-07-07-042, 1-07-07-043, 1-10-02-010, 1-09-10-161, 1-09-10-162, 1-09-10-165, 1-09-08-098, 1-10-04-045, 1-10-02-012, 1-10-02-011, 6-09-10-096, 6-09-10-097 від 29 грудня 2017 року; зобов'язано виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент економічного розвитку ЛМР оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№ 1-07-07-042, 1-07-07-043, 1-10-02-010, 1-09-10-161, 1-09-10-162, 1-09-10-165, 1-09-08-098, 1-10-04-045, 1-10-02-012, 1-10-02-011, 6-09-10-096, 6-09-10-097 та видати оновлені продовжені дозволи позивачу на строк до 31 грудня 2022 року. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року також вирішено питання про розподіл судових витрат та покладено на відповідачів обов'язок відшкодувати витрати на професійну правничу допомогу у сумі, вказаній у договорі про надання такої допомоги.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року апеляційну скаргу Департаменту економічного розвитку ЛМР задоволено частково, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року змінено у частині визначення розміру суми витрат на правничу допомогу, яка підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту економічного розвитку ЛМР, зокрема, прийнято рішення про зменшення такої суми пропорційно до задоволених позовних вимог; в іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки, Департамент економічного розвитку ЛМР протягом встановленого законом десятиденного строку не прийняв рішення про продовження/відмову у продовженні строку дії дозволів є достатні підстави для покладення на Департамент економічного розвитку ЛМР обов'язку оформити позивачеві продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові та видати оновлені продовжені дозволи, оскільки це є найбільш ефективним способом захисту інтересів позивача у спірних правовідносинах.

Департамент економічного розвитку ЛМР, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року у частині задоволення позовних вимог, та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій помилково застосовано норми права про мовчазну згоду у спірних правовідносинах, оскільки інститут продовження дії дозвільного документу шляхом мовчазної згоди не передбачений Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Крім того, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що можливість продовження терміну розгляду звернення передбачено статтею 20 Закону України «Про звернення громадян». Щодо стягнення з витрат на професійну правову допомогу, скаржник зазначає, що таке рішення судів попередніх інстанцій є протиправним, оскільки адвокатське бюро «Микола Піка і Партнери» не виписало та не зареєструвало податкову накладну на суму наданих послуг, відтак вважає, що відсутні підстави для стягнення суми витрат на правничу допомогу за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів.

Від ТОВ «ЕОН» надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту економічного розвитку ЛМР, у якому вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у 2007 році ТОВ «ЕОН» отримало дозволи на розміщення зовнішньої реклами, а саме:

- дозвіл № 1-07-07-042 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на газоні) за адресою: м. Львів, пл. Соборна, 3, місце № 1;

- дозвіл № 1-07-07-043 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на газоні) за адресою: м. Львів, пл. Соборна, 3, місце № 2;

- дозвіл № 1-10-02-010 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на тротуарі) за адресою: м. Львів, пл. Галицька, 15, місце № 5;

- дозвіл № 1-09-10-161 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на газоні) за адресою: м. Львів, вул. Університетська, 1 (парна ст.), місце № 1;

- дозвіл № 1-09-10-162 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на газоні) за адресою: м. Львів, вул. Університетська, 1, місце № 2;

- дозвіл № 1-09-10-165 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на газоні) за адресою: м. Львів, вул. Куліша, 46, місце № 2;

- дозвіл № 1-09-08-098 на розміщення зовнішньої реклами (конструкції типу «Сіті-Лайт» просто неба на тротуарі) за адресою: м. Львів, вул. Чорновола (непарна ст.) - вул. Куліша (парна ст.);

- дозвіл № 1-10-04-045 на розміщення зовнішньої реклами (рекламного банера на боковому фасаді будинку III-IV поверх) за адресою: м. Львів, вул. Бр. Рогатинців, 3;

- дозвіл № 1-10-02-012 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на тротуарі) за адресою: м. Львів, вул. Франка, 68, місце № 1;

- дозвіл № 1-10-02-011 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на тротуарі) за адресою: м. Львів, вул. Франка, 70, місце № 2;

- дозвіл № 6-09-10-096 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на тротуарі) за адресою: м. Львів, вул. Стрийська, 35, місце № 1;

- дозвіл № 6-09-10-097 на розміщення зовнішньої реклами (двостороннього щита типу «Сіті-Лайт» просто неба на тротуарі) за адресою: м. Львів, вул. Стрийська, 35, місце № 2.

В подальшому вказані 12 дозволів регулярно продовжувалися. Останнє продовження мало місце на строк до 31 грудня 2017 року.

10 листопада 2017 року позивач звернувся до Департаменту економічного розвитку ЛМР із заявою (вих. № 20) про продовження строку дії вказаних дозволів, оскільки розгляд таких питань віднесений до компетенції Департаменту як робочого органу згідно з пунктом 11 розділу II Ухвали Львівської міської ради № 777 від 14 липня 2016 року «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» зі змінами та доповненнями.

У відповідь на звернення позивача 27 листопада 2017 року Департамент економічного розвитку ЛМР надіслав лист № 2301-3308, у якому зазначив, що з метою забезпечення комплексного підходу до розміщення рекламних засобів у м. Львові та відповідно до пункту 5.1.2 Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, затверджених рішенням виконавчого комітету від 21 травня 2010 року № 569 (далі - Правила № 569), розміщення рекламних засобів (в тому числі і продовження дозволів) здійснюється виключно згідно зі схемами комплексного розміщення рекламних засобів, які затверджує виконавчий комітет міської ради. На сьогодні представники органів ЛМР, а також представники Асоціації «Львівська реклама» завершують роботу над розробкою схем комплексного розміщення зовнішньої реклами та концепцією розміщення зовнішньої реклами на 2018-2019 роки. Після затвердження схем всі дозволи підлягатимуть перегляду на відповідність вимогам схемі та класифікатора. Беручи до уваги вищенаведене, термін розгляду звернення продовжено до 29 грудня 2017 року.

01 грудня 2017 року позивач подав до Львівської ОДА заяву про вжиття заходів контролю за додержанням законодавства з питань реклами з проханням вжити заходів, спрямованих на запобігання порушенню прав позивача як рекламорозповсюджувача на продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами робочим органом і виконавчим комітетом ЛМР.

27 грудня 2017 року Львівська ОДА надала відповідь на вказану заяву, в якій зазначила, що контроль за діяльністю Департаменту економічного розвитку ЛМР здійснює виключно орган місцевого самоврядування, який його створив чи поклав на нього відповідні функції. Львівська ОДА здійснює контроль за додержанням законодавства про рекламу лише за межами населених пунктів у Львівській області.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року та постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Департаменту економічного розвитку ЛМР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про рекламу», «;Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типовими правилами № 2967, Правилами № 569.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про рекламу» зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.

Згідно з абзацом першим частини першої статті 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до підпункту 13 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад належить, зокрема, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

Пунктом 2 Типових правил № 2067 визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім, випадків, коли суб'єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу у таке приміщення, який не є рекламою.

Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з положеннями пункту 3.1.4 Правил № 569 робочий орган реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів зовнішньої реклами щодо надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.

Процедура продовження строку дії дозволу регламентується розділом 4.4 Правил № 569.

Підпунктом 4.4.1 Правил № 569 передбачено, що за відсутності письмових заперечень з боку розповсюджувача, власника місця розташування спеціальної конструкції, інших органів, що здійснювали погодження дозволу на розміщення реклами, термін дії такого дозволу продовжує робочий орган з наступним повідомленням розповсюджувача.

Відповідно до підпункту 4.4.4 Правил № 569 робочий орган розглядає акт обстеження місця та приймає рішення про продовження терміну дії дозволу або за наявності підстав, викладених у цих Правилах, про відмову на його продовженні.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що робочий орган може за результатами розгляду заяви прийняти одне з двох рішень: про продовження строку дії дозволів або про відмову у такому продовженні. Можливість вчинення інших дій або прийняття рішень за результатами розгляду заяви рекламорозповсюджувача про продовження строку дії дозволів законодавством не передбачена. При цьому, рішення про продовження строку дії дозволу або відмову у його продовженні робочий орган зобов'язаний прийняти протягом 10 робочих днів; право відступати від встановленого строку розгляду заяви рекламорозповсюджувача та продовжувати його Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типовими правилами № 2067 або Правилами № 659 не передбачено.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, за результатами розгляду заяви позивача про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами Департамент економічного розвитку ЛМР повідомив про продовження терміну розгляду вказаної заяви до 29 грудня 2017 року без прийняття відповідного рішення по суті заяви.

На цій підставі суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку про порушення цими діями відповідачем вимог статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Правил № 659. Колегія суддів погоджується з таким висновком та відхиляє доводи скаржника про те, що право на продовження терміну розгляду звернення передбачено статтею 20 Закону України «Про звернення громадян», оскільки у спірних правовідносинах спеціальним є Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», норми якого і мають бути застосовані у пріоритетному порядку до правовідносин у сфері дозвільної системи.

Стосовно доводів скаржника про те, що суди попередніх інстанцій при прийнятті рішення про зобов'язання Департаменту економічного розвитку ЛМР продовжити дію дозволу ТОВ «ЕОН» безпідставно втрутились у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною п'ятою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Підпунктом 4.4.3 Правил № 569 визначено виключний перелік підстав для відмови у продовженні строку дії дозволів: 1) існує заборгованість з оплати за тимчасове користування місцями, які перебувають у комунальній власності, для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо заборгованість не оскаржується розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку; 2) існує заборгованість зі сплати штрафів за несвоєчасну оплату за тимчасове користування місцями для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо штрафні санкції не оскаржуються розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку; 3) існує заборгованість зі сплати штрафів за самовільне встановлення рекламних засобів; 4) зафіксована та не ліквідована до закінчення дозволу невідповідність рекламного засобу дозвільно-проектній документації; 5) зафіксовані самовільно встановлені рекламні засоби.

Як вбачається з аналізу наведених вище правових норм, перелік підстав для відмови у переоформленні дозволу, визначений Правилами № 659, є вичерпний та не підлягає розширеному тлумаченню. При цьому, відмова у продовженні дії дозволів з підстав, не визначених у законі, не допускається.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що листом від 27 листопада 2017 року Департамент не покликається на жодну із наведених підстав щодо відмови у продовженні строку дії дозволів. Видані позивачу у 2007 році дозволи на розміщення зовнішньої реклами продовжувалися до 31 грудня 2017 року, відповідач не наводив жодного зауваження до поданих документів або порушень, вчинених позивачем під час дії дозволів.

При цьому, суди попередніх інстанцій дійшли до обґрунтованого висновку про те, що посилання Департаменту економічного розвитку ЛМР у листі на відсутність схеми комплексного розміщення зовнішньої реклами не є підставою для відмови у продовженні строку дії дозволів та для продовження терміну розгляду заяв на таке продовження.

Згідно пункту 3.1 рішення Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення вказаних обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Безпідставне та протиправне відтермінування суб`єктом владних повноважень прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документу дозвільного характеру, особливо, у випадку, за якого такий документ уже виданий, але завершує свою дію (рішення суб`єкта владних повноважень стосується виключно продовження терміну дії дозволу) є прихованою формою відмови у видачі такого документу та прямо суперечить принципу правової визначеності, на забезпечення якого законом саме і встановлені темпоральні обмеження у прийнятті рішень державою в особі її уповноважених органів.

Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що обов'язок доказування правомірності своїх дій та рішень в адміністративних справах покладається на суб'єкта владних повноважень, який подає до суду докази на обґрунтування правомірності своїх рішень, дій або бездіяльності, але ці докази були наявні та враховувались на момент прийняття оскаржуваного рішення, вчинення дії або бездіяльності.

У процесі розгляду справи у судах попередніх інстанцій Департаментом економічного розвитку ЛМР не доведено з посиланням на конкретні докази наявність підстав для відмови у продовженні дії дозволів ТОВ «ЕОН».

Частиною другою статті 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти, зокрема, рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі № 826/7631/15.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року у справі № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16.

Оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, що відмова Департаменту економічного розвитку ЛМР у прийнятті рішення про продовження дії дозволів ТОВ «ЕОН» є неправомірною через відсутність визначених законом підстав для такої відмови, а інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у відповідача, кожен з яких окремо є відносно правильними, відсутні, відтак, зобов'язання Департаменту економічного розвитку ЛМР продовжити дію дозволів позивачу не є протиправним втручанням у дискреційні повноваження.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 підкреслив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що за встановлених обставин справи найбільш ефективним способом захисту прав позивача є визнання протиправними дії Департаменту економічного розвитку ЛМР з продовження терміну розгляду заяви ТОВ «ЕОН» від 10 листопада 2017 року про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та зобов'язання відповідачів оформити продовження строку.

Стосовно доводів скаржника про безпідставність стягнення судами попередніх інстанцій за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів суми витрат на професійну правничу допомогу, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 134 КАС України витрати, пов'язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.

За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.

Для цілей розподілу судових витрат:

1) розмір витрат на правничу допомогу адвоката, в тому числі гонорару адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов'язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, а також вартість послуг помічника адвоката визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою;

2) розмір суми, що підлягає сплаті в порядку компенсації витрат адвоката, необхідних для надання правничої допомоги, встановлюється згідно з умовами договору про надання правничої допомоги на підставі доказів, які підтверджують здійснення відповідних витрат.

Для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.

Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із:

1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг);

2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг);

3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт;

4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.

Згідно з положеннями частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, документально підтверджені судові витрати підлягають компенсації стороні, яка не є суб'єктом владних повноважень та на користь якої ухвалене рішення, за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень. При цьому, склад та розміри витрат, пов'язаних з оплатою правової допомоги, входить до предмета доказування у справі. На підтвердження цих обставин суду повинні бути надані договір про надання правової допомоги, документи, що свідчать про оплату обґрунтованого гонорару та інших витрат, пов'язаних із наданням правової допомоги, оформлені у встановленому законом порядку.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 815/4300/17, від 11 квітня 2018 року у справі № 814/698/16.

До судів попередніх інстанцій для підтвердження витрат на професійну правничу допомогу було подано договір про надання правничої допомоги від 19 грудня 2017 року, акт наданих послуг від 13 лютого 2018 року, квитанцію про оплату згідно договору про надання правничої допомоги на суму 7692,00 грн.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що в акті наданих послуг вказано, що затрачений час на складання позовних заяв, відзивів та інших процесуальних документів складав 15 годин. При цьому, у поданих документах жодним чином не обґрунтовано заявлену фахівцем у галузі права та адвокатом вартість послуг з посиланням на первинні документи.

Крім того, згідно з позицією, сформульованою Верховним Судом у постанові від 15 травня 2018 року у справі № 821/1594/17, з огляду на запровадження нових правил відшкодування витрат на професійну правничу допомогу, для підтвердження та обґрунтування розміру витрат на правничу допомогу необхідне приведення укладених до 15 грудня 2017 року договорів у відповідність до вимог діючого КАС України та доведення відображення фахівцем у галузі права та адвокатом доходів, отриманих від незалежної професійної діяльності, як самозайнятої особи шляхом надання доказів ведення Книги обліку доходів та витрат, затвердженої наказом Міндоходів від 16 вересня 2013 року № 481 «Про затвердження форми Книги обліку доходів і витрат, яку ведуть фізичні особи - підприємці, крім осіб, що обрали спрощену систему оподаткування, і фізичні особи, які провадять незалежну професійну діяльність, та Порядку її ведення», зареєстрованим у в Міністерстві юстиції України 01 жовтня 2013 року за № 1686/24218.

Враховуючи те, що наданими до судів попередніх інстанцій документами обґрунтованість та фактичний обсяг витрат на правничу допомогу у конкретній адміністративній справі не підтверджено належними та допустимими доказами, колегія суддів вважає, що касаційні вимоги у цій частині підлягають задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій скасуванню у частині задоволення позовних вимог про відшкодування витрат на правничу допомогу за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Стосовно вирішення питання про компенсацію витрат на правничу допомогу Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «East/West Alliance Limited» проти України»», оцінюючи вимогу заявника щодо здійснення компенсації витрат у розмірі 10% від суми справедливої сатисфакції, виходив з того, що заявник має право на компенсацію судових та інших витрат, лише якщо буде доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їхній розмір - обґрунтованим (рішення у справі «Ботацці проти Італії» (Bottazzi v. Italy), № 34884/97).

Суд також зазначив, що підприємство-заявник уклало договір з юридичною фірмою щодо її гонорару, який можна порівняти з угодою про умовний адвокатський гонорар. Така угода, за якою клієнт адвоката погоджується сплатити в якості гонорару певний відсоток від суми, яку присудить позивачу суд - у разі якщо така сума буде присуджена та внаслідок якої виникають зобов'язання виключно між адвокатом та його клієнтом, не може бути обов'язковою для Суду, який повинен оцінити рівень судових та інших витрат, що мають бути присуджені з урахуванням того, чи були такі витрати понесені фактично, але й також - чи була їх сума обґрунтованою (рішення у справі «Ятрідіс проти Греції» (Iatridis v. Greece), № 31107/96).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Згідно з частиною першою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин колегія суддів Верховного Суду дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та скасуванню рішень судів першої та апеляційної інстанцій у частині, що стосується задоволення вимоги про стягнення з відповідачів витрат на професійну правничу допомогу та прийняття у цій частині нового рішення про відмову у задоволенні відповідної вимоги.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року, якою змінено рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року, скасувати у частині стягнення з Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕОН» витрати на професійну правничу допомогу в сумі 5000 (п'ять тисяч) грн 00 коп.

У іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко