Органи місцевого самоврядування можуть встановлювати обмеження щодо продажу алкогольних виробів на відстані ближчій, ніж 50 м від територій загальноосвітніх навчальних закладів (ВС/КАС, справа №822/3692/17, 18.10.18)

Фабула судового акта: 22 березня 2017 року Хмельницька міська рада прийняла рішення, яким встановила наступне: «Заборонити продаж алкогольних напоїв в об'єктах торгівлі, розміщених на відстані менше, ніж 50 метрів від територій загальноосвітніх навчальних закладів та дитячих спортивних шкіл», яке стало предметом оскарження в адмінстративному суді за позовом приватного підприємства.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що вищевказаним рішенням міської ради порушуються його права щодо здійснення підприємницької діяльності на підставі відповідної ліцензії, воно є дискримінаційними і протизаконними, оскільки орган місцевого самоврядування вийшов за межі наданих йому законом повноважень.

Частково задовольняючи апеляційну скаргу позивача, апеляційний адміністративний суд скасував негативне для останнього рішення суду першої інстанції, зазначивши, зокрема, що місцева рада не має повноважень самостійно встановлювати постійну, а не на час проведення масових заходів, заборону продавати алкогольні, слабоалкогольні напої та тютюнові вироби, у тому числі на певних територіях.

Втім, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погодився саме з судом першої інстанції і зазначив наступне.

Рішення Хмельницької міської ради, якими встановлено обмеження щодо продажу алкогольних виробів на відстані, ближчій ніж 50 м від територій загальноосвітніх навчальних закладів та дитячих спортивних шкіл, спрямовано на досягнення справедливого балансу між загальними інтересами суспільства (відповідної територіальної громади), які полягають у створенні безпечних умов для навчання та фізичного розвитку дітей, захисту під час їх перебування у навчальному закладі від негативних наслідків споживання алкогольних та слабоалкогольних напоїв, у тому числі небезпеки від взаємодії з особами, що перебувають у нетверезому стані на території навчального закладу, та вимогами захисту економічних інтересів окремої особи, зокрема гарантованого ч. 1 ст. 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

Суд зауважив, що спірне рішення міськради поширюється на всіх суб’єктів господарської діяльності, отже, посилання позивача на наявність ознак суттєвого обмеження конкурентоспроможності є помилковим.

Постанова ВС/КАС містить ґрунтовні посилання на цілий ряд приписів законодавства, але заслуговують на увагу, перш за все, наступні. Ст. 15-1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів» передбачено, що обмеження шкідливого впливу споживання алкогольних напоїв та тютюнових виробів здійснюється шляхом реалізації правових (законодавчих), економічних, медичних та адміністративних заходів, зокрема, створення економічних та правових умов, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв та тютюнових виробів.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров'я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Аналізуйте судовий акт: За продаж алкогольних напоїв та тютюну неповнолітнім особам до адміністративної відповідальності притягається продавець, а до власника підприємства торгівлі можуть бути застосовані фінансові санкції (справа № К/800/64/17, 30.08.17)

Органам місцевого самоврядування не надані повноваження запроваджувати заборону (обмеження) реалізації алкогольних напоїв у певний період часу (справа № 21-2968а16, 08.11.17)

До суб'єкта господарювання, що не має статусу суб'єкта громадського харчування, можуть застосовуватися фінансові санкції тільки у разі продажу алкогольних напоїв на розлив саме з метою споживання на місці (ВС/КАС, № 806/1285/17, 28.08.18)

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2018 року

Київ

справа №822/3692/17

адміністративне провадження №К/9901/58771/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом приватного підприємства «ВВ» до Хмельницької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення за касаційною скаргою Хмельницької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Драчук Т.О., Загороднюка А.Г., Полотнянка Ю.П. від 13 червня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2017 року приватне підприємство «ВВ» (далі - ПП «ВВ», позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Хмельницької міської ради, у якому з врахуванням заяви про збільшення позовних вимог просить:

визнати протиправними та нечинними пункт 1 рішення Хмельницької міської ради № 10 від 23 вересня 2015 року «Про внесення змін та доповнень до рішення двадцять четвертої сесії міської ради від 08 квітня 2009 року № 54 із внесеними змінами» та рішення тринадцятої сесії Хмельницької міської ради № 29 від 22 березня 2017 року про внесення змін в рішення двадцять четвертої сесії міської ради від 08 квітня 2009 року № 54 із внесеними змінами.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що вищевказаними рішеннями Хмельницької міської ради порушуються права позивача щодо здійснення підприємницької діяльності, на підставі відповідної ліцензії. Такі рішення на думку позивача є дискримінаційними, протизаконними, оскільки орган місцевого самоврядування вийшов за межі наданих йому законом повноважень.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем рішення № 10 від 23 вересня 2015 року було прийняте Хмельницькою міською радою на підставі і в межах повноважень, наданих законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «;Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів», а рішенням № 29 від 22 березня 2017 року міська рада фактично виправила технічну помилку, яка містилася у попередньому рішенні Хмельницької міської ради № 10 від 23 вересня 2015 року.

Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 13 червня 2018 року частково задовольнив апеляційну скаргу ПП «ВВ», скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове рішення, яким позовні вимоги задовольнив частково, зокрема: визнав протиправним та нечинним пункт 1 рішення 53 сесії Хмельницької міської ради № 10 від 23 вересня 2015 року «Про внесення змін та доповнень до рішення двадцять четвертої сесії міської ради від 08 квітня 2009 року № 54 із внесеними змінами», у частині заборони продажу алкогольних напоїв на об'єктах торгівлі, розміщених на відстані не менше 50 метрів від території загальноосвітніх навчальних закладів та дитячих спортивних шкіл; визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення 13 сесії Хмельницької міської ради № 29 від 22 березня 2017 року «Про внесення змін в рішення двадцять четвертої сесії міської ради від 08 квітня 2009 року № 54 із внесеними змінами».

Частково задовольняючи апеляційну скаргу, Вінницький апеляційний адміністративний суд виходив з того, що метою прийняття оскаржуваних рішень Хмельницької міської ради є введення обмежень у торгівлі алкогольними напоями та встановлення заборони (виключено можливість) здійснення торгівлі алкогольними напоями (пивом) лише торгівельним об'єктам, однак, місцева рада не має повноважень самостійно встановлювати постійну, а не на час проведення масових заходів, заборону продавати алкогольні, слабоалкогольні напої та тютюнові вироби, у тому числі на певних територіях.

Не погоджуючись з постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Хмельницька міська рада звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити у силі рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що апеляційний суд не надав належної правової оцінки тому, що оскаржуване рішення Хмельницької міської ради прийнято на підставі статті 15-1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів», якою закріплено повноваження міської ради щодо створення економічних та правових умов, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв. Крім того, скаржник вважає, що апеляційний суд не врахував значного суспільного інтересу, який має оскаржуване рішення міськради, оскільки питання про обмеження продажу алкогольних напоїв поблизу закладів освіти порушувалось у чисельних скаргах та зверненнях, які надходили, як до Херсонської міської ради, так і до депутатів відповідної ради. Зокрема, скаржник посилається на наявні у матеріалах справи: лист Хмельницької дитячо-юнацької спортивної школи № 3 від 23 липня 2015 року № 167, лист Хмельницької дитячо-юнацької спортивної школи № 1 від 30 липня 2015 року № 183-кг, лист управління освіти Хмельницької міської ради від 02 вересня 2015 року № 12-3553-02-12, лист Управління охорони здоров'я Хмельницької міської ради від 11 серпня 2015 року № 1309, у яких порушується питання про те, щоб міськрада вжила заходів для вирішення проблеми продажу алкогольних та слабоалкогольних напоїв у безпосередній близькості до закладів освіти.

Від ПП «ВВ» надійшов відзив на касаційну скаргу Хмельницької міської ради, у якому вказується на законність рішення апеляційного суду та необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням двадцять четвертої сесії Хмельницької міської ради № 54 від 08 квітня 2009 року «Про посилення профілактичного впливу і протидії проявам пияцтва та алкоголізму серед населення м. Хмельницького» встановлено певні обмеження щодо продажу алкогольних напоїв в торгівельних закладах м. Хмельницького.

23 вересня 2015 року Хмельницька міська рада на п'ятдесят третій сесії прийняла рішення № 10, яким внесені зміни та доповнення до рішення двадцять четвертої сесії Хмельницької міської ради № 54 від 08 квітня 2009 року шляхом доповнення наступними пунктами:

« 5. Заборонити продаж алкогольних напоїв в об'єктах торгівлі, розміщених на відстані не менше 50 метрів від територій загальноосвітніх навчальних закладів та дитячих спортивних шкіл.

6. Заборонити продаж алкогольних напоїв в об'єктах торгівлі міста Хмельницького щороку 01 вересня та оголосити його Днем тверезості».

У зв'язку з некоректним формулюванням зазначеного пункту вказаного рішення, який викликав труднощі та непорозуміння при його застосуванні Хмельницький міський відділ Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області звернувся із листом від 18 січня 2017 року до Хмельницької міської ради щодо виправлення допущеної помилки.

22 березня 2017 року Хмельницька міська рада на тринадцятій сесії прийняла рішення № 29, яким вирішила внести зміни до рішення двадцять четвертої сесії Хмельницької міської ради № 54 від 08 квітня 2009 року «Про посилення профілактичного впливу і протидії проявам пияцтва та алкоголізму серед населення м. Хмельницького» із внесеними змінами рішеннями двадцять шостої сесії міської ради від 27 травня 2009 року № 37 та п'ятдесят третьої сесії міської ради № 10 від 23 вересня 2015 року, виклавши пункт 5 у наступній редакції:

« 5. Заборонити продаж алкогольних напоїв в об'єктах торгівлі, розміщених на відстані менше, ніж 50 метрів від територій загальноосвітніх навчальних закладів та дитячих спортивних шкіл».

12 грудня 2017 року постановою № 43 адміністративної комісії при виконавчому комітеті Хмельницької міської ради на підставі протоколу про адміністративне правопорушення № 000072 від 29 листопада 2017 року на фізичну особу - підприємця ОСОБА_2 накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу за частиною другою статті 156 КУпАП за реалізацію алкогольних напоїв в магазині «ІНФОРМАЦІЯ_1», що знаходиться АДРЕСА_1, чим порушила вимоги рішення тринадцятої сесії Хмельницької міської ради від 22 березня 2017 року № 29.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи були оскаржувані рішення Хмельницької міської ради прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах, пропорційно, розумно.

Так, повноваження органів місцевого самоврядування у спірних правовідносинах визначаються, зокрема Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в України», «;Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів».

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з положеннями статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Статтею 15-1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів» передбачено, що обмеження шкідливого впливу споживання алкогольних напоїв та тютюнових виробів здійснюється шляхом реалізації правових (законодавчих), економічних, медичних та адміністративних заходів, зокрема, створення економічних та правових умов, що сприяють зменшенню споживання алкогольних напоїв та тютюнових виробів.

Відповідно до статі 15-3 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів» встановлено, що на час проведення масових заходів сільські, селищні та міські ради в межах відповідної адміністративної території можуть заборонити або обмежити продаж пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів.

Стаття 144 Конституції України встановлює, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

При цьому, право органів місцевого самоврядування вносити зміни до своїх раніше прийнятих рішень було предметом дослідження Конституційного Суду України у справі № 1-9/2009 за результатами розгляду якої було прийнято рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 в якому Конституційний Суд України роз'яснив, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Разом з тим, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є гарантією стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Також не можуть бути змінені або скасовані індивідуальні акти органів місцевого самоврядування після їх виконання.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень приймають рішення, які є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами. Крім того, органи місцевого самоврядування можуть вносити зміни та скасовувати свої рішення нормативно-правового характеру повністю або частково. Право вживати заходи адміністративного, правового та економічного характеру щодо зменшення споживання алкогольних напоїв та тютюнових виробів передбачено статтею 15-1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів».

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішенням Хмельницької міської ради № 10 від 23 вересня 2015 року було встановлено заборону щодо продажу алкогольних напоїв в об'єктах торгівлі, розміщених на відстані не менше ніж 50 метрів від територій загальноосвітніх навчальних закладів та дитячих спортивних шкіл, яким доповнено рішення Хмельницької міської ради від 08 квітня 2009 року № 54 пунктом 5 відповідного змісту. У подальшому у зв'язку з некоректним формулюванням зазначеного пункту Хмельницькою міською радою прийнято рішення № 29 від 22 березня 2017 року шляхом уточнення формулювання.

На цій підставі суд першої інстанції дійшов до висновку про те, що рішення тринадцятої сесії Хмельницької міської ради № 29 від 22 березня 2017 року про внесення змін до рішення двадцять четвертої сесії міської ради від 08 квітня 2009 року № 54 із внесеними змінами прийнято відповідачем у межах та у спосіб передбачений законодавством України, а тому підстави для його скасування відсутні. Колегія суддів погоджується з таким висновком.

Разом з тим, апеляційний суд у мотивувальній частині рішення зазначив, що оскаржуваними рішеннями Хмельницької міської ради порушено вимоги частини четвертої статті 23, частини першої статті 31, частини першої статті 43 Господарського кодексу України, які передбачають, що незаконне втручання органів та посадових осіб місцевого самоврядування у господарську діяльність суб'єктів господарювання забороняється. Не допускається видання правових актів органів місцевого самоврядування, якими встановлюються не передбачені законом обмеження щодо обігу окремих видів товарів (послуг) на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Крім того, апеляційний суд вбачає в оскаржуваних рішеннях міськради наявні ознаки узгоджених дій, які стосуються суттєвого обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання на ринку без об'єктивно виправданих на те причин (пункт 8 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції»).

Колегія суддів критично оцінює застосування наведених правових норм до спірних правовідносин з огляду на наступне.

Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров'я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

У свою чергу, частиною третьою статті 13 Конституції України передбачено, що власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

На підставі частини другої статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, пропорційно, тобто з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Як вбачається із встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, оскаржувані рішення Хмельницької міської ради прийняті з метою посилення профілактичного впливу і протидії проявам пияцтва та алкоголізму серед населення м. Хмельницького на підставі чисельних звернень та скарг, які надходили на адресу міськради. Зокрема, у листах Хмельницької дитячо-юнацької спортивної школи № 3 від 23 липня 2015 року № 167, Хмельницької дитячо-юнацької спортивної школи № 1 від 30 липня 2015 року № 183-кг, управління освіти Хмельницької міської ради від 02 вересня 2015 року № 12-3553-02-12, Управління охорони здоров'я Хмельницької міської ради від 11 серпня 2015 року № 1309 зазначається, що продаж алкогольних та слабоалкогольних напоїв у безпосередній близькості до закладів освіти та дитячих спортивних закладів приводить до того, що на території відповідних закладів перебувають особи у нетверезому стані, які можуть поводити себе агресивно, створюючи реальну загрозу та небезпеку для дітей. Крім того, зазначається, що територіальна близькість спонукає дітей старшого віку до раннього вживання алкоголю, що є особливо небезпечним у дитячому віці.

На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить до висновку про те, що рішення Хмельницької міської ради, якими встановлено обмеження щодо продажу алкогольних виробів на відстані ближчій, ніж 50 м від територій загальноосвітніх навчальних закладів та дитячих спортивних шкіл, спрямовано на досягнення справедливого балансу між загальними інтересами суспільства (відповідної територіальної громади), які полягають у створенні безпечних умов для навчання та фізичного розвитку дітей, захисту під час їх перебування у навчальному закладі від негативних наслідків споживання алкогольних та слабоалкогольних напоїв, у тому числі небезпеки від взаємодії з особами, що знаходяться у нетверезому стані на території навчального закладу, та вимогами захисту економічних інтересів окремої особи, зокрема, гарантованого частиною першою статті 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

Крім того, колегія суддів враховує, що спірне рішення міськради поширюється на всіх суб'єктів господарської діяльності, відтак, висновок апеляційного суду про наявність ознак суттєвого обмеження конкурентоспроможності позивача є помилковим.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до статті 33 Конвенції про права дитини держави-учасниці вживають всіх необхідних заходів, включаючи законодавчі, адміністративні та соціальні, а також заходи в галузі освіти, з тим щоб захистити дітей від незаконного зловживання наркотичними засобами та психотропними речовинами, як вони визначені у відповідних міжнародних договорах, та не допускати залучення дітей до протизаконного виробництва таких речовин і торгівлі ними.

Стосовно втручання державних органів та органів місцевого самоврядування у мирне володіння майном, Європейський Суд з прав людини зазначив, що положення статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції, які визначають, що кожна фізична або юридична особа має право на мирне володіння своїм майном; ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права, жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів («James and others v. the United Kingdom», № 8793/79, пункт 34).

Щоб оцінити поведінку держави щодо дотримання статті 1 Протоколу 1, Суд має зробити повне дослідження різних інтересів у справі, беручи до уваги, що ціль Конвенції полягає в захисті прав, які є «очевидними та вагомими». Суд повинен встановити наявність спірної ситуації. Дійсно, коли питання суспільної користі виникає у справі, державні органи влади повинні реагувати належним чином, правильно та з великою відповідальністю. Суд повинен перевірити, чи було втручання виправданим та необхідним у кожному конкретному випадку («Beyeler v. Italy», № 33202/96, пункти 110, 114).

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Тож колегія суддів дійшла до висновку, що судом апеляційної інстанції не у повній мірі виконані завдання адміністративного судочинства, визначені статтею 2 КАС України (не надано належної правової оцінки принципам пропорційності та розумності в оскаржуваних рішеннях Хмельницької міської ради), а також не правильно застосовано норми матеріального справа (пункт 8 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції»), у той час, як суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотримання норм процесуального права.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Хмельницької міської ради задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року скасувати.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року залишити у силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко