Щодо подання кількома особами клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо однієї і тієї ж земельної ділянки (науковий висновок для Великої Палати ВС д.ю.н., проф. Мірошниченко А.М.)

Провадження № 14-28цс20

Листом від 24.02.2020 № 108/0/26-20 суддя Великої Палати Верховного Суду Пророк В.В. поставив перед членами Науково-консультативної ради при Верховному Суді наступні питання:

1. «Чи зумовлює отримання особою дозволу на розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) виникнення у неї права (інтересу, наприклад, пріоритетного права тощо), що підлягають захисту, в тому числі й шляхом визнання незаконним рішення про надання у власність (користування) земельної ділянки іншій особі та оспорювання відповідного договору?»
2. «Чи є правомірним надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки?»
3. «Чи виникає в органу, уповноваженою на розпорядження земельною ділянкою, обов’язок щодо відшкодування витрат особи, пов’язаних з підготовкою проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), у разі відмови у передачі земельної ділянки у власність (користування)?»
4. «Чи відбувається порушення прав (інтересів) особи, якій першій надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), в разі передачі земельної ділянки у власність (користування) іншій особі без проходження визначеної законом процедури?»
5. «Які правові наслідки виникають з надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки?»
6. «Чи існують правові підстави для оспорення особою, якій першій надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування, якими передано у власність (користування) цю ж саму земельну ділянку особі, яка отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) пізніше?»

Читайте статтю: Правова природа актів органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками

Щодо питання 1: «Чи зумовлює отримання особою дозволу на розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) виникнення у неї права (інтересу, наприклад, пріоритетного права тощо), що підлягають захисту, в тому числі й шляхом визнання незаконним рішення про надання у власність (користування) земельної ділянки іншій особі та оспорювання відповідного договору?»

На мій погляд, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з точки зору цивільного права повинно розглядатися як складова переддоговірних відносин, що спрямовані на передачу земельної ділянки у власність чи користування.

Висновок про переддоговірний характер відповідних відносин справедливий і для випадків надання земельних ділянок в користування, і для випадків «передачі земельних ділянок у власність», причому і тоді, коли договір як окремий документ не складається – наприклад, у випадку т.зв. «безоплатної приватизації» земельної ділянки відповідно до ст. 118 ЗК України. Адже в результаті двостороннього волевиявлення (одна сторона подає заяву або клопотання про передачу їй земельної ділянки в власність, а інша – задовольняє його шляхом прийняття рішення про передачу земельної ділянки у власність) відбувається набуття та припинення цивільних прав і обов’язків, тобто має місце правочин в розумінні ч. 1 ст. 202 ЦК України.

Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою при цьому не означає ні укладення договору, ні, тим більше, виникнення якихось прав за цим договором. Тим не менш, учасники переддоговірних відносин мають певні права, про що буде сказано нижче. Для обрання належного способу захисту цих прав слід розуміти їхню природу.

Право розпорядження земельною ділянкою належить власнику. У випадку з землями державної та комунальної власності від його імені (тобто від імені держави або територіальної громади) право розпорядження здійснюється відповідними органами, визначеними, насамперед, ст. 122 ЗК України. Якщо визнати за особою, що отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою якесь право на земельну ділянку, яке може бути захищене шляхом визнання незаконним рішення про надання у власність або користування земельної ділянки іншій особі, або шляхом оспорювання відповідного договору, це означатиме і звуження обсягу права власності, і порушення принципу свободи договору (п. 3 ч. 1 ст. 3 ЦК України), для чого правових підстав, на мій погляд, немає.

Можна провести паралель із переддоговірними відносинами щодо відчуження або надання в користування приватного майна: щоб не пообіцяв власник, і які б надії це не породило в його потенційного контрагента, цей контрагент не може захищатися шляхом оспорювання договору, який власник уклав щодо майна з третьою особою.

Що ж стосується рішення уповноваженого органу про надання земельної ділянки у власність або користування, паралель із приватним майном яскраво показує, що таке рішення взагалі не може бути предметом оскарження (оспорювання) у суді. Адже таке рішення – лише етап у формуванні волевиявлення сторони майбутнього правочину. Спори щодо дійсності (законності, чинності, скасування тощо) відповідних рішень, на мій погляд, не є «юридичними» в розумінні ст. 124 Конституції України і не підлягають розгляду судами будь-якої юрисдикції[1].

Окремо слід звернути увагу на те, що визнання недійсним (незаконним, неправомірним, нечинним тощо) рішення про надання земельної ділянки у власність (користування), а так само, відповідного договору, у будь-якому разі, не призводять до захисту прав третьої особи, яка отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою. Якщо особа перешкодила наданню земельної ділянки комусь іншому (скажімо, шляхом визнання недійсним відповідного договору), це не означає, що земельна ділянка буде передана їй. Таким чином, визнання рішення (договору) недійсним у будь-якому разі не є належним способом захисту гіпотетичного права особи, яка отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Сказане не означає, що орган, який вирішує питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, може поводити себе недобросовісно або вчиняти свавільно. Недобросовісні або свавільні дії сторони у переддоговірних відносинах можуть порушувати права потенційного контрагента, заподіюючи йому шкоду – наприклад, у вигляді витрат на розробку проекту землеустрою, яким сторона не змогла скористатися внаслідок недобросовісних дій власника землі, а також моральної шкоди. Стягнення такої шкоди і є належним способом захисту, який може застосовувати особа, яка постраждала. Правовою підставою для стягнення шкоди є правила про генеральний делікт (ст.ст. 1166, 1167 ЦК України).

Читайте статтю: Щодо застосування норм права, які визначають належний спосіб захисту у разі поновлення договору оренди землі (науковий висновок д.ю.н., проф. Мірошниченко А.М.)

Щодо питання 2: «Чи є правомірним надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки?»

Закон (зокрема, ст.ст. 118, 123 ЗК України) не забороняє надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення тієї самої земельної ділянки (або земельних ділянок, що «накладаються») кільком особам.

Втім, відсутність такої заборони не усуває необхідності для учасників переддоговірних відносин діяти добросовісно (див., зокр., п. 6 ч. 1 ст. 3 ЦК України). Порушення цього обов’язку може спричинити зобов’язання відшкодувати заподіяну шкоду за правилами ст. 1166 ЦК України[2].

При цьому обов’язок діяти добросовісно поширюється на обидві сторони. Навряд чи будуть добросовісними дії розпорядника державними чи комунальними землями, який, скажімо, необґрунтовано зволікає з розглядом проекту землеустрою щодо відведення одній особі або безпідставно (чи з підстав, які були відомі на момент надання дозволу) відмовляє у його затвердженні, і у той же час надає дозвіл на розробку проекту землеустрою та затверджує цей проект щодо іншої особи. З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана іншій особі.

При цьому варто звернути увагу на те, що, якщо земельна ділянка з певним цільовим призначенням вже сформована (виходячи із наданої інформації, можна припустити, що саме такою є ситуація у даному випадку), надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, як і розробка проекту та його затвердження, непотрібні – адже проект землеустрою потрібен виключно для формування земельної ділянки (див., зокр., ч. 2 ст. 79-1 ЗК України, ч. 1 ст. 50 Закону України «Про землеустрій»).

Щодо питання 3: «Чи виникає в органу, уповноваженою на розпорядження земельною ділянкою, обов’язок щодо відшкодування витрат особи, пов’язаних з підготовкою проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), у разі відмови у передачі земельної ділянки у власність (користування)?»

На мій погляд, відповідь на це питання залежить від обставин конкретної справи. Наприклад, не може претендувати на відшкодування витрат особа, яка ще до того, як здійснити відповідні витрати, знала, що дозвіл на розробку проекту землеустрою наданий іншій особі. Аналогічною буде ситуація, коли особа могла обґрунтовано припустити, що такий дозвіл може бути наданий – якщо, скажімо, з часу надання дозволу на розробку проекту відведення минув значний проміжок часу, від відповідного органу не варто очікувати, що він утримуватиметься від надання дозволу іншим особам.

Втім, як вже зазначалося, принципова можливість стягнення заподіяної недобросовісною поведінкою органу, уповноваженого на розпорядження земельною ділянкою, на користь особи, що отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою, існує. Обов’язок відшкодування шкоди (у т.ч. моральної) виникає у разі, якщо вона спричинена недобросовісними діями потенційного контрагента – зокрема, якщо після надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельна ділянка не була передана у власність або користування особи без поважних причин. Правовою підставою для відшкодування шкоди є ст.ст. 1166, 1167 ЦК України.

Читайте статтю: Щодо застосування норм права, які регулюють відносини щодо права довічного успадковуваного володіння земельною ділянкою (науковий висновок д.ю.н., проф. Мірошниченко А.М.)

Щодо питання 4: «Чи відбувається порушення прав (інтересів) особи, якій першій надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), в разі передачі земельної ділянки у власність (користування) іншій особі без проходження визначеної законом процедури?»

На мій погляд, порушення прав особи, якій надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, може бути спричинено лише фактом непередачі їй у власність або користування земельної ділянки (тобто фактом неукладення договору). Якщо ділянка передана іншій особі – зрозуміло, що заявник її вже не отримає.

При цьому причини, з яких це сталося, мають значення лише для цілей визначення наявності вини заподіювача шкоди. Порушення процедури при наданні земельної ділянки іншій особі можуть свідчити про наявність вини (скажімо, доводити, що дії розпорядники були спеціально спрямовані на надання земельної ділянки не потерпілому, а іншій особі «незважаючи ні на що», тобто шкода завдана умисно). Втім, можна уявити багато ситуацій, коли самі по собі порушення процедури надання земельної ділянки іншій особі не свідчать ні про наявність умислу, ні про наявність вини у формі необережності. Прикладом може бути ситуація, в якій земельна ділянка була надана іншій особі, клопотання якої місцева рада розглядала надто довго – понад строк, встановлений законом (що також є порушенням процедури). Звичайно, таке порушення не свідчить про наявність умислу – швидше, навпаки.

Щодо питання 5: «Які правові наслідки виникають з надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки?»

Саме по собі надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам правових наслідків для інших «претендентів» на земельну ділянку не тягне. Такі наслідки наставатимуть, якщо недобросовісна поведінка у переддоговірних відносинах розпорядника земельної ділянки спричинить одному або кільком «претендентам» на земельну ділянку шкоду. Така шкода підлягатиме відшкодуванню на підставі ст. 1166 ЦК України. Але заподіяння шкоди може і на статися – наприклад, якщо всі заявники клопотання знали, що розпорядник землі вважає за можливим надати дозвіл одночасно кільком особам, або коли жоден із заявників клопотання не спромігся подати проект землеустрою на затвердження відповідному органу.

Щодо питання 6: «Чи існують правові підстави для оспорення особою, якій першій надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування, якими передано у власність (користування) цю ж саму земельну ділянку особі, яка отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) пізніше?»

З мотивів, викладених вище при відповіді на питання 1, вважаю, що відповідь має бути негативною.

Висновок: за своєю природою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є складовою переддоговірних відносин. Надання такого дозволу не є підставою для обмеження права власності на відповідну земельну ділянку та для обмеження свободи договору у її негативному значенні (як свободи не укладати договір).

Водночас, якщо в процесі переддоговірних відносин сторона діяла недобросовісно, що перешкодило укладенню договору (отриманню земельної ділянки у власність або користування), заподіяна шкода підлягає відшкодуванню за правилами ст.ст. 1166, 1167 ЦК України. Натомість, такі способи захисту порушених прав, як визнання недійсним рішення або договору про передачу земельної ділянки іншій особі, є неналежними.

[1] Детальніше свою позицію з цього приводу виклав за посиланням: Мірошниченко А. Правова природа актів про органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками. - https://www.academia.edu/attachments/61153587/download_file?st=MTU4MjcwOTQ1MiwyMTcuMjAuMTg0LjI1LDE3NTQ0Nzc%3D&s=swp-toolbar.

[2] Детальніше щодо застосування концепції генерального делікту при відшкодуванні шкоди, заподіяної недобросовісною поведінкою у передооговірних відносинах, див.: Попов Ю.Ю. Преддоговорная ответственность: culpa in contrahendo, promissory estoppel, деликт. - https://poseidon01.ssrn.com/delivery.php?ID=194116069100028028005095021006108122123035068045044085007112029075103000006125074066019021099031023051029091100066085071067017054018089018064003091116106026030095072002007039029081076005104064123110088070001109005081094004082010005015027096123016085111&EXT=pdf.

Автор висновку: Мірошниченко Анатолій Миколайович