Роботи, якими не змінено площу нежитлового приміщення, його конструкцію та функціональне призначення, не є реконструкцією, а тому не потребують отримання дозвільних документів на їх виконання (КАС/ВС у справі № 814/162/16 від 03.11.2020)

Фабула судового акту: У цій справі Верховний Суд висловив позицію щодо розмежування понять «реконструкція», «капітальний ремонт» та «поточний ремонт».

Так, під час перевірки інспекція державного архітектурно-будівельного контролю прийшла до висновку, що позивачем були порушені вимоги частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: самовільно, без реєстрації документів, що надають право на будівельні роботи, проведено реконструкцію нежитлового приміщення під приміщення для надання банківських послуг.

Позивач не погодився з таким твердженням, адже, на його думку, ним було проведено поточний ремонт у приміщенні, на що жодних дозвільних документів отримувати не потрібно.

Отримавши в оренду зазначене нежитлове приміщення, позивач виконав у ньому роботи, які полягали у монтажі скляних стінок, облаштуванні броньованими панелями приміщення каси, фарбуванні стін, заміні дверей, розміщенні вивісок з назвами та логотипами банку.

Позиція ВС: Згідно з пунктом 1 Порядку виконання будівельних робіт (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466), будівельними роботами є роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Згідно з положеннями пунктів 3.2, 3.7, 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», будівництво - це нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об`єктів будівництва.

Капітальний ремонт - це сукупність робіт на об`єкті будівництва, введеному в експлуатацію в установленому порядку, без зміни його геометричних розмірів та функціонального призначення, що передбачають втручання у несучі та огороджувальні системи, при заміні або відновленні конструкцій чи інженерних систем та обладнання, у зв`язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також благоустрій території. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації будинку в цілому або його частини.

Реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).

Таким чином, реконструкцією можуть вважатися будівельні роботи, у результаті яких здійснюється зміна основних техніко-економічних показників, забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. При цьому, зазначені зміни та удосконалення мають бути наслідком зміни геометричних розмірів та/або функціонального призначення об`єкта будівництва.

Обсяг ремонтних робіт, який був виконаний позивачем жодним чином не змінив площу приміщення, його конструкцію та функціональне призначення самого приміщення. Зазначені роботи є дрібними, направлені лише на підтримання експлуатаційних якостей приміщення, без мети зміни конструктивних елементів споруди, та можуть бути кваліфіковані як поточний ремонт.

Аналізуйте судовий акт: Проведенню капітального ремонту будівлі має передувати затвердженя проектної документації і отримання права на виконання будівельних робіт. Їх відсутність буде підставою для адміністративної відповідальності (ВАСУ, спр. К/800/24432/15, 22.11.16)

Скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт можливо лише, якщо буде встановлено наявність у декларації недостовірних даних або розбіжностей, які дають підставу вважати об’єкт самочинним будівництвом (КАС/ВС № 826/1419/18)

За будівництво гаражу або інше самочинне будівництво більше ніж два місяці тому, особа не притягається за ст.96 КУпАП, оскільки таке правопорушення не є триваючим і строк притягнення до відповідальності закінчився (ВС/КАС, №682/2447/16-а)

Орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі настання умов, передбачених законом ЗОБОВ`ЯЗАНИЙ звернутися до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта (ВС/КАС, № 826/22842/15, 09.12.19)

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 листопада 2020 року

Київ

справа №814/162/16

адміністративне провадження №К/9901/32384/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Банк Форвард" на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року (головуючий суддя Серед О.Ф.)та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року (колегія суддів: Шляхтицький О.І., Запорожан Д.В., Крусян А.В.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Банк Русский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, Миколаївського інспекційного відділу інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, Приморського інспекційного відділу Південного інспекційного управління інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області про оскарження дій суб`єкта владних повноважень,

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство "Банк Русский стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") звернулось до суду з позовом про:

- визнання протиправними дій начальника інспекції ДАБК у Миколаївській області Міхєєва І.Є. по проведенню позапланової перевірки Миколаївського відділення Публічного акціонерного товариства "Банк Руский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") та складанню Акту дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013;

- визнання протиправним та скасування протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- визнання протиправним та скасування протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності");

- визнання протиправним та скасування припису інспекції ДАБК у Миколаївській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 № 210;

- визнання протиправним та скасування припису інспекції ДАБК у Миколаївській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 № 211;

- визнання протиправною та скасування постанови інспекції ДАБК у Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2013 № 180;

- визнання протиправною та скасування постанови інспекції ДАБК у Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.09.2013 № 181.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що не погоджується із зазначеним актом перевірки, протоколами, приписами та постановами з огляду на те, що дії по призначенню та проведенню перевірки були вчинені всупереч вимогам Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 23.05.2011 № 553, висновки акту перевірки зроблені з порушенням вимог чинного законодавства та з перевищенням повноважень посадових осіб, що суперечать нормам чинного законодавства, а відтак порушують права та законні інтереси позивача і тому підлягають скасуванню.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року позов в частині визнання протиправними та скасування постанов № 180 та № 181 від 20.09.2013 залишено без розгляду.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року позов задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано приписи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 № 210 та від 05.09.2013 № 211.

В решті позовних вимог Публічного акціонерного товариства "Банк Русский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") відмовлено повністю.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги.

У запереченні на касаційну скаргу відповідач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій, нежитлове приміщення за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2 належить на праві приватної власності трьом фізичним особам.

22.05.2012 позивач по справі (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард") уклав договір оренди зазначеного нежитлового приміщення строком на 60 місяців.

Отримавши в оренду зазначене нежитлове приміщення, позивач виконав у ньому ремонтні роботи, які полягали у монтажі скляних стінок, облаштуванні броньованими панелями приміщення каси, фарбуванні стін, заміні дверей, розміщенні вивісок з назвами та логотипами банку.

Після ремонту у нежитловому приміщенні за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2 було розміщено Миколаївське відділення № 1 ПАТ "Банк Русский Стандарт" (правонаступник - Публічне акціонерне товариство "Банк Форвард").

05.09.2013 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області провела перевірку позивача щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, про що було складено акт перевірки.

Під час перевірки Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області прийшла до висновку, що позивачем були порушені вимоги частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: самовільно, без реєстрації документів, що надають право на будівельні роботи, проведено реконструкцію нежитлового приміщення за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2, під приміщення для надання банківських послуг.

За результатами перевірки Миколаївським інспекційним відділом інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області було складено два протоколи про правопорушення у сфері містобудування - виконання будівельних робіт з реконструкції без документів, що надають право виконувати таки роботи; експлуатація приміщення без прийняття в експлуатацію у порядку визначеному діючим містобудівним законодавством.

05.09.2013 Миколаївським інспекційним відділом інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області було видано позивачу припис № 210 про зупинення експлуатації приміщення Миколаївського відділення № 1 ПАТ "Банк Русский Стандарт", зобов`язання оформити відповідні документи про прийняття в експлуатацію, а також припис № 211 про заборону виконання подальших будівельних робіт на даному об`єкті без реєстрації відповідних документів, що надають право виконувати такі роботи .

20.09.2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області були прийняті постанови № 180 та № 181, якими до позивача по справі були застосовані штрафи в сумі 103230,00 грн. за експлуатацію приміщень Миколаївського відділення № 1 ПАТ "Банк Русский Стандарт" без прийняття у експлуатацію у порядку визначеному законодавством та 103230,00 грн. за виконання будівельних робіт з реконструкції без документів, що надають право виконувати такі роботи.

Частково відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що позовні вимоги про визнання протиправними та скасування протоколів про правопорушення у сфері містобудівної задоволенню не підлягають, так як можуть бути досліджені лише під час розгляду справи саме про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Також суди вказали, що посадові особи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області уповноважені на призначення та проведення перевірки.

Позивач, вважаючи, що відповідач діяв протиправно, незаконно і безпідставно виніс оскаржувані рішення, звернувся до суду з указаним позовом.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з преамбулою до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку

проведення планових та позапланових перевірок.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Відповідно до пункту 14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних

стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553).

Відповідно до пункту 18 Порядку № 553, акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17.

Наведе свідчить, що повноваження відповідача по призначенню та проведенню перевірки Миколаївського відділення Публічного акціонерного товариства "Банк Русский Стандарт" передбачені чинним законодавством України, а тому підстави для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій щодо проведення перевірки - відсутні.

Згідно з пунктом 1 Порядку виконання будівельних робіт (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466), будівельними роботами є роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Так, Інспекцією, під час проведення перевірки, встановлено, що позивачем були порушені вимоги частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: самовільно, без реєстрації документів, що надають право на будівельні роботи, проведено реконструкцію нежитлового приміщення за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2, під приміщення для надання банківських послуг.

Даючи правову оцінку вказаним висновкам відповідача, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, згідно з положеннями пунктів 3.2, 3.7, 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», будівництво - це нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об`єктів будівництва.

Капітальний ремонт - це сукупність робіт на об`єкті будівництва, введеному в експлуатацію в установленому порядку, без зміни його геометричних розмірів та функціонального призначення, що передбачають втручання у несучі та огороджувальні системи, при заміні або відновленні конструкцій чи інженерних систем та обладнання, у зв`язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також благоустрій території. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації будинку в цілому або його частини.

Реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).

Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що реконструкцією можуть вважатися будівельні роботи, у результаті яких здійснюється зміна основних техніко-економічних показників, забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. При цьому, зазначені зміни та удосконалення мають бути наслідком зміни геометричних розмірів та/або функціонального призначення об`єкта будівництва.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 742/1756/17 та від 15 травня 2020 року у справі № 813/1885/16.

При цьому, як вірно установлено судами попередніх інстанцій, позивачем виконано ремонтні роботи, які полягали у монтажі скляних стінок, облаштуванні броньованими панелями приміщення каси, фарбуванні стін, заміні дверей, розміщенні вивісок з назвами та логотипами банку.

Колегія суддів вважає, що зазначений обсяг ремонтних робіт, який був виконаний позивачем у приміщенні за адресою: м. Миколаїв, проспект Леніна, 76/2 жодним чином не змінило площу приміщення, його конструкцію та функціональне призначення самого приміщення. Зазначені роботи є дрібними, направлені лише на підтримання експлуатаційних якостей приміщення, без мети зміни конструктивних елементів споруди, та можуть бути кваліфіковані як поточний ремонт. Щодо скляних стінок та броньованих панелей, то як вірно вказано судом першої інстанції вони взагалі є тимчасовими конструкціями, легко розбираються і не відносяться конструктивних елементів приміщення.

Так само і сама по собі зміна виду діяльності, яку здійснює суб`єкт господарювання, не може вважатися реконструкцією приміщення, оскільки не передбачає його перебудови.

Відповідно до Технічного паспорту приміщення, в якому було розташоване Миколаївське відділення № 1 позивача, за функціональним призначенням є нежитловим приміщенням, а тому може мати будь-яке призначення, оскільки конкретне функціональне призначення не визначено проектною документацією та/або правовстановлюючими документами.

Використання позивачем зазначеного приміщення під банківську установу не суперечить функціональному призначенню нежитлового приміщення.

Виходячи з вищевикладеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині того, що позивач не проводив реконструкції приміщення, а лише виконував роботи з поточного ремонту, а тому в нього не було обов`язку реєструвати відповідну декларацію у органах державного архітектурно-будівельного контролю з подальшим прийняттям об`єкту в експлуатацію.

З огляду на зазначене, оскаржувані позивачем приписи від 05.09.2013 № 210 та № 211 правомірно визнано протиправними та скасовані судом першої інстанції, з висновками якого погодилася також колегія суддів апеляційного суду.

Що ж стосується оскаржуваних судових рішень в частині вимог позовної заяви про визнання протиправними дій начальника інспекції ДАБК у Миколаївській області Міхєєва І.Є. по складанню Акту дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 та скасування спірних протоколів Інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013, колегія суддів зазначає наступне.

Так, завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій), є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Варто звернути увагу також на справу № 810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16 та від 23 вересня 2020 року у справі № 640/2911/19.

Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами державного архітектурного контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Таке ж правове регулювання можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб`єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону.

Це також випливає з форми протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженої наказом Мінрегіону від 15 травня 2012 року № 240 згідно з додатком 7 до цього наказу, у якому, окрім іншого, зазначаються: виявлені порушення, їх суть із зазначенням абзаців, пунктів, частин, статей, розділів, глав нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, і правил, проектних рішень тощо, які порушено; абзац, пункт, частина, стаття Закону № 208/94-ВР, якими передбачена відповідальність за встановлені правопорушення.

В свою чергу, штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається саме постановою.

Тобто, протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позбавлений ознак правового акту (акту індивідуальної дії чи нормативно - правового акту), що, як вже зазначалось вище, унеможливлює розгляд вимог про його оскарження у порядку адміністративного судочинства.

В той же час, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19, від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Суди першої та апеляційної інстанцій на наведене уваги не звернули, чим порушили норми матеріального та процесуального права в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій начальника інспекції ДАБК у Миколаївській області Міхєєва І.Є. по складанню Акту дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013 та визнання протиправними і скасування протоколів Інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013.

Щодо вимоги скаржника про скасування постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфера містобудівної діяльності № 180 та № 181 від 20.09.2013, прийнятих Інспекцією, Верховний Суд зазначає наступне.

Так, ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року позовну заяву Публічного акціонерного товариства "БАНК ФОРВАРД" в частині скасування постанов від 20.09.2013 № 180 та від 20.09.2013 № 181, прийнятих Управлінням державної архітектурно - будівельної інспекції у Миколаївській області залишено без розгляду.

Вказана ухвала позивачем не оскаржувалась у встановленому законом порядку, набрала законної сили а тому підстави для перегляду встановлених нею фактів, у Верховного Суду відсутні.

За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).

В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій начальника інспекції ДАБК у Миколаївській області Міхєєва І.Є. по складанню Акту дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013; визнання протиправними та скасування Протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») та Протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») слід скасувати та провадження у справі в цій частині позовних вимог закрити.

Керуючись статтями 238 341 345 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Банк Форвард" - задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року - скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог Публічного акціонерного товариства "Банк Русский Стандарт" про визнання протиправними дій начальника інспекції ДАБК у Миколаївській області Міхєєва І.Є. по складанню Акту дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05.09.2013; визнання протиправними та скасування Протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») та Протоколу інспекції ДАБК у Миколаївській області про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.09.2013 (щодо порушення частини 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

В цій частині провадження у справі - закрити.

В решті постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук