ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 жовтня 2016 року м. Київ П/800/489/16

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого судді - Цвіркуна Ю.І. (суддя-доповідач),

суддів: Борисенко І.В.,

Бухтіярової І.О.,

Олендера І.Я.,

Шипуліної Т.М.,

секретар судового засідання - Савченко А.А.,

за участю: позивача - ОСОБА_4,

представника відповідача-1 - Селіванова А.О.,

представника відповідача-2 - Мишковець О.В., Гуцала Д.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Верховної Ради України, Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

ОСОБА_4 пред'явив позов до Верховної Ради України, Президента України Порошенка Петра Олексійовича, в якому, враховуючи уточнюючі позовні вимоги, просить визнати протиправною бездіяльність Президента України Порошенка Петра Олексійовича щодо відмови в наданні публічної інформації згідно запиту на інформацію від 17.08.2016 року № 1631, визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо ненадання публічної інформації згідно запиту на інформацію від 12.08.2016 року, зобов'язати Верховну Раду України у п'ятиденний строк надати відповідь на запит на інформацію від 12.08.2016 року відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення. Стягнути з відповідачів на користь позивача судові витрати.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації» Верховна Рада України, Президент України Порошенко П.О. протиправно не надали ОСОБА_4 публічної інформації згідно із запитами на інформацію від 12.08.2016 року, оскільки в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідачі є розпорядниками інформації, на яких покладено обов'язок надавання достовірної, точної та повної інформації.

З огляду на підпункт 18.1 пункту 18 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» від 29.09.2016 року №10 (далі - постанова Пленуму ВАСУ від 29.09.2016 року №10), ця справа розглядалася за правилами, встановленими статтею 171-1 КАС України.

У судовому засіданні позивач підтримав вимоги позовної заяви, просив їх задовольнити, посилаючись на протиправні бездіяльність та дії відповідачів, ненадання відповіді на його інформаційний запит.

Представник Верховної Ради України позов не визнав, просив суд відмовити у його задоволенні, посилаючись на те, що серед повноважень єдиного органу законодавчої влади в державі не передбачено безпосереднього розгляду запитів на інформацію, підготовки письмових відповідей на такі запити, а також тлумачення положень законів України.

Представник Президента України проти позову заперечує, просить відмовити у задоволенні адміністративного позову, посилаючись на те, що зокрема Конституцією України не визначено обов'язку Глави держави надавати відповіді на запити, які подані в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Колегія суддів, заслухавши пояснення учасників процесу та дослідивши матеріали справи, встановила таке.

Встановлено, що 12.08.2016 року позивач звернувся до Верховної Ради України, Президента України із запитами на інформацію у порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації».

У своїх запитах до відповідачів позивач, посилаючись на те, що частина четверта статті 83 Земельного кодексу України визначає вичерпний перелік земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, до яких підпунктом «в» віднесені землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом, просив надати інформацію з таких питань:

«В яких нормативних документах визначено терміни та в якому значенні вживаються:

- «об'єкт історико-культурного призначення»;

- «об'єкт історико-культурного призначення, що має особливу наукову цінність»;

- «об'єкт історико-культурного призначення, що має особливу естетичну цінність»;

- «об'єкт історико-культурного призначення, що має особливу історико-культурну цінність»;

- «особливу цінність»?

Як визначається особлива цінність «об'єкта історико-культурного призначення»?

Який орган та на підставі чого встановлює особливу цінність «об'єкта історико-культурного призначення»?»

17.08.2016 року до Головного департаменту забезпечення доступу до публічної інформації Адміністрації Президента України на ім'я Глави держави надійшов запит ОСОБА_4 з питаннями, пов'язаними з об'єктами історико-культурного призначення, зокрема щодо визначення у нормативних актах відповідних термінів, порядку встановлення особливої цінності таких об'єктів.

Вважаючи, що Адміністрація Президента України не є розпорядником інформації щодо об'єктів історико-культурного призначення та не зобов'язана здійснювати формування відповідної інформації, листом від 22.08.2016 року № 12-06/1853 запит направлено належному суб'єкту - Міністерству культури України, про що повідомлено ОСОБА_4 листом від 22.08.2016 року № 12-09/1854.

Щодо інформаційного запиту до Верховної Ради України, то відділом з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України повідомлено ОСОБА_4, що звернення одержано 19.08.2016 року та передано в секретаріат Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, копію - в секретаріат Комітету Верховної ради України з питань культури і духовності.

Комітетом Верховної Ради України з питань культури і духовності листом від 08.09.2016 року № 04-22/6/3-406 (211125) передано матеріали звернення ОСОБА_4 заступнику голови Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин для надання відповіді, оскільки регулювання земельних відносин, контроль за виконанням Земельного кодексу України належить до предметів відання Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин.

Комітетом Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин надіслано звернення ОСОБА_4 для розгляду щодо надання роз'яснення положень земельного законодавства Міністерству аграрної політики та продовольства України, про що листом від 08.09.2016 року № 04-11/14-1220 повідомлено ОСОБА_4

Міністерством аграрної політики та продовольства України розглянуто звернення ОСОБА_4 від 12.08.2016 року стосовно роз'яснень деяких питань законодавства та листом від 10.10.2016 року № 37-13-5-16/15881 надано відповідь по суті.

Повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України.

У силу пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Так, Указом Президента України від 25.02.2010 року № 265/2010 «Про першочергові заходи із забезпечення діяльності Президента України» утворено Адміністрацію Президента України.

Указом Президента України від 02.04.2010 року № 504/2010 затверджено Положення про Адміністрацію Президента України.

Підпунктом 19-1 пункту 4 Положення про Адміністрацію Президента України покладено на Адміністрацію завдання щодо забезпечення через Головний департамент забезпечення доступу до публічної інформації в установленому порядку доступу до публічної інформації, розгляду, опрацювання, обліку, систематизації, аналізування та надання відповідей на запити на інформацію, що надходять до Президента України та Адміністрації Президента України, консультації під час оформлення запитів.

Також згідно із Указом Президента України від 05.05.2011 року № 548 «Про першочергові заходи щодо забезпечення доступу до публічної інформації в допоміжних органах, створених Президентом України» Головний департамент забезпечення доступу до публічної інформації Адміністрації Президента України визначено спеціальним структурним підрозділом, який організовує в установленому порядку доступ до публічної інформації, відповідає за розгляд, опрацювання, облік, систематизацію, аналізування та надання відповідей на запити на інформацію, що надходять до Президента України, Адміністрації Президента України, а також надає консультації під час оформлення таких запитів.

Натомість позивач оскаржив до суду бездіяльність Президента України, а не Адміністрації Президента України.

У статті 75 Конституції України закріплено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Верховна Рада України здійснює повноваження, які відповідно до статті 85 Конституції України віднесені до її відання.

Апарат Верховної Ради України є постійно діючим органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів та народних депутатів України.

Правовий статус Апарату Верховної Ради України як самостійного суб'єкта владних повноважень визначено статтею 7 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» та пунктом 1 розділу І Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25.08.2011 року № 769 (в редакції розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20.11.2014 року).

Натомість позивач оскаржив до суду дії Верховної Ради України, а не Апарату Верховної Ради України.

Разом з тим, відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 13.01.2011 року № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VІ) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Аналіз цього визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону № 2939-VІ, свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:

- уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ);

- інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

- інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VІ) (підпункт 1.1. пункту 1 постанови Пленуму ВАСУ від 29.09.2016 року № 10).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Закон № 2939-VІ не регулює відносин зі створення публічної інформації; предметом його регулювання є діяльність з приводу інформації, яка вже існує (створена, отримана, знаходиться у володінні) на момент виникнення конкретних інформаційних відносин з приводу неї.

Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована та знаходиться у володінні відповідних суб'єктів - розпорядників.

Проаналізувавши інформаційні запити позивача є підстави вважати, що він просить надати йому правову допомогу щодо визначення термінів в нормативних актах та в якому значенні вони вживаються.

Однак Закон № 2939-VІ не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо надання юридичної консультації, проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації (пункт 3.5. постанови Пленуму ВАСУ від 29.09.2016 року № 10).

При цьому у пункті 19 постанови Пленуму ВАСУ від 29.09.2016 року № 10 роз'яснюється, що суди під час розгляду справ повинні мати на увазі, що якщо запит про надання публічної інформації є фактично зверненням (заявою, клопотанням) про надання інформації згідно із Законом України № 393/96-ВР (Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 року), то в такому разі у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації необхідно відмовляти в задоволенні позову з тих підстав, що право позивача на отримання публічної інформації не порушено.

Частина 2 статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Виходячи із положень статті 2, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, право на захист є самостійним суб'єктивним правом, яке виникає в момент порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод та інтересів особи, яка звертається за захистом порушеного її права.

За змістом статей 3, 6, 50 КАС України відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, який на думку позивача, рішенням, дією чи бездіяльністю порушив його права, свободи чи інтереси.

Відповідно до частини другої статті 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

Обставин, які б свідчили про неправомірність дій чи бездіяльності відповідачів - Президента України та Верховної Ради України, судом не встановлено.

Врегульовані нормами права відносини між суб'єктами (сторонами), в результаті яких у них виникають взаємні права та обов'язки, є правовідносинами.

З урахуванням правової оцінки обставин справи і аналізу законодавства, суд приходить до висновку, що між позивачем і Президентом України та позивачем і Верховною Радою України відсутні правовідносини, які пов'язані з доступом до публічної інформації.

Оскільки між сторонами у справі відсутні відповідні правовідносини, то права позивача відповідачами не порушені і не могли бути порушені.

При цьому протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень виникає тоді, коли згідно наданих повноважень необхідно було вчинення відповідних дій чи прийняття відповідного рішення і не вчинення яких порушує права позивача. Протиправні дії визнаються у разі, коли суб'єкт владних повноважень діяв не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, вчинення яких, так само, порушує права позивача.

Таким чином, оскільки обставин, які б свідчили про факт протиправної бездіяльності Президента України та про факт протиправних дій Верховної Ради України по відношенню до позивача судом не встановлено, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Зважаючи на те, що позовні вимоги про зобов'язання вчинити певні дії є похідними від вимог про визнання бездіяльності та дій протиправними, суд вважає, що правові підстави для задоволення вимог про зобов'язання вчинити певні дії теж відсутні.

Виходячи з наведеного, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про відмову в задоволенні позову повністю.

З огляду на положення статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, здійсненні позивачем судові витрати не підлягають присудженню йому за рахунок бюджетних асигнувань суб'єктів владних повноважень - відповідачів.

Керуючись статтями 86, 159-163, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив :

У задоволенні позову ОСОБА_4 до Верховної Ради України, Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, та на нього може бути подана заява про перегляд судових рішень Верховним Судом України з підстав та в порядку, передбачених статтями 236-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий Ю.І.Цвіркун

Судді І.В.Борисенко

І.О.Бухтіярова

І.Я.Олендер

Т.М.Шипуліна