ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" лютого 2016 р. м. Київ К/800/66038/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач) СуддівМороз Л.Л. Шведа Е.Ю. провівши у порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи за позовом Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Будспеценергоресурси", Командитне товариство "ТОВ "Поліссяєвробуд", Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Омега СІ" про визнання протиправними та скасування пунктів вимог за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2013 року

в с т а н о в и л а :

У липні 2013 року Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації в Чернігівському окружному адміністративному суді пред'явило позов до ДФІ в Чернігівській області, треті особи: ТОВ "Будспеценергоресурси", Командитне товариство "ТОВ "Поліссяєвробуд", ТОВ "Омега СІ" про визнання протиправними та скасування пунктів вимог.

Просило визнати протиправними та скасувати пункти 2 та 4 вимоги ДФІ в Чернігівській області від 27 червня 2013 року № 25-06-18-14/4385 про усунення порушень законодавства.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2013 року, залишеною без зміни ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2013 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункт 2 вимоги ДФІ в Чернігівській області від 27 червня 2013 року № 25-06-18-14/4385 про усунення порушень законодавства в частині стягнення до бюджету з підрядних організацій коштів в сумі 166 206,14 грн., а саме: по ТОВ "Будспеценергоресурси" щодо встановлення завищення вартості будівельно-монтажних робіт в сумі 138927,58 грн.; по ТОВ "Омега СІ" щодо встановлення завищення вартості та обсягів виконаних ремонтно-будівельних робіт на суму 27278,56 грн., а також повернення до бюджету зайво отриманих коштів на утримання Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації в сумі 4004,78 грн., а у разі неможливості відшкодування збитків за рахунок винної особи, якою допущені незаконні витрати, шкоду в порядку та в розмірах, передбачених статтями 130-136 Кодексу законів про працю України, а також пункт 4 вимоги - повністю.

У решті позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій ДФІ в Чернігівській області подала касаційну скаргу. Посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить їхні рішення скасувати та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

За приписами частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації за період з 01 липня 2011 року по 01 березня 2013 року, за підсумками якої складено акт від 07 червня 2013 року № 25-06-21/07.

В ході ревізії з боку позивача виявлено ряд порушень пунктів Правил визначення вартості будівництва (ДБН Д.1.1-1-2000) та Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", усупереч яким Управлінням завищено вартість та обсяги виконаних ремонтно-будівельних робіт на загальну суму 249,70 тис. грн., чим завдано збитків бюджету на вказану суму.

У зв'язку з виявленими порушеннями, відповідачем на адресу позивача направлено лист від 27 червня 2013 року № 25-06-18-14/4385 із вимогами про усунення порушень, виявлених ревізією із встановленням строку для вжиття заходів з виконання до 29 липня 2013 року.

Пунктами вимагалося:

- пунктом 2 вимог у спірній частині - стягнути до бюджету з підрядних організацій кошти в сумі 245 292,95 грн., а саме: по ТОВ "Будспеценергоресурси" щодо встановлення завищення вартості будівельно-монтажних робіт в сумі 138927,58 грн.; по КТ ТОВ "Поліссяєвробуд" щодо встановлення завищення вартості та обсягів виконаних ремонтно-будівельних робіт на суму 79086,81 грн.; по ТОВ "Омега СІ" щодо встановлення завищення вартості та обсягів виконаних ремонтно-будівельних робіт на суму 27278,56 грн., та повернути до бюджету зайво отримані коштів на утримання Управління в сумі 4004,78 грн., а у разі неможливості, відшкодувати збитки за рахунок винної особи, якою допущені незаконні витрати, шкоду в порядку та в розмірах, передбачених статтями 130-136 Кодексу законів про працю України;

- пунктом 4 вимог - вжити заходи щодо повернення зайво виплачених коштів в сумі 45823,61 грн. з осіб, які їх отримали безпідставно, в іншому випадку, відшкодувати збитки за рахунок винних осіб, в порядку та розмірах передбачених статтями 130-136 Кодексу законів про працю України; провести перерахунок та відповідні взаєморозрахунки щодо сум внесків до державних цільових фондів в сумі 16 633,97 грн.

Не погодившись з вимогами відповідача Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації звернулося до суду з цим адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації, та апеляційний суд, залишаючи таке рішення без зміни, виходили з того, що вимоги, висунуті в листі від 27 червня 2013 року № 25-06-18-14/4385, є необґрунтованими.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів та зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з пунктом 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Пунктом 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах також надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.

Отже, органу державного фінансового контролю надана можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

В органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

З матеріалів справи вбачається, що ДФІ в Чернігівській області пред'явлені вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх стягнення.

Оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та можливість повернення майна перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за позовом органу державного фінансового контролю про зобов'язання виконати вимогу або позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постанові від 28 жовтня 2014 року № 21-462а14, який згідно зі статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Суди при розгляді зазначеної справи не врахували наведених вимог матеріального права.

За приписами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Враховуючи те, що у справі обставини встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального і процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, а тому, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задовольнити.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2013 року у справі за позовом Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Будспеценергоресурси", Командитне товариство "ТОВ "Поліссяєвробуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Омега СІ" про визнання протиправними та скасування пунктів вимог, скасувати та ухвалити нову постанову.

У задоволенні позову Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Мороз Л.Л.

Швед Е.Ю.