ПОСТАНОВА

Іменем України

30 липня 2019 року

м. Київ

справа №0740/1005/18

адміністративне провадження №К/9901/15903/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Усенко Є.А.,

суддів: Гімона М.М., Гусака М.Б.,

секретар судового засідання Хлуд Т.Ю.,

представники: позивача - не з`явився,

відповідача - не з`явився,

третьої особи - Закордонець М.М.,

розглянув у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.01.2019 (суддя - Маєцька Н.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.05.2019 (судді - Улицький В.З., Довга О.І., Шавель Р.М.) у справі за позовом Служби автомобільних доріг у Закарпатській області до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «САТ Україна», про визнання незаконною та скасування вимоги про усунення порушень в частині,

УСТАНОВИВ:

Служба автомобільних доріг у Закарпатській області (далі - позивач) звернулась з позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі - Держаудитслужба, відповідач), третя особа без самостійних вимог на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «САТ Україна» (далі - ТОВ «САТ Україна», третя особа), в якому просила: визнати незаконними та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 23.08.2018 №13-07-05-14/2703 в частині, а саме: пункт 2 вимоги в частині щодо завищення вартості робіт ТОВ «САТ Україна» на 4853375,50 грн та щодо завищення розміру коштів на утримання служби замовника (Служби автомобільних доріг у Закарпатській області) на 102033,98 грн; пункт 3 вимоги щодо використання Службою автомобільних доріг у Закарпатській області коштів, отриманих як капітальні трансферти з державного бюджету, у розмірі 900278,64 грн не за цільовим призначенням, визначеним постановою Кабінету Мінінстрів України «Про перерозподіл деяких видатків державного бюджету, передбачених Державному агентству автомобільних доріг на 2017 рік, та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» від 04.07.2017 №475.

Обґрунтовуючи позов, позивач зазначає, що витрати ТОВ "САТ Україна", які зазначені у акті ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Закарпатській області за період з 01.03.2015 по 28.02.2018 від 24.07.2018 № 13-07-05/7 та в оскаржуваній вимозі на загальну суму 4853375,50 грн підтверджуються первинними бухгалтерськими документами, які були надані органу Держаудитслужби в рамках зустрічної звірки третьої особи щодо документального та фактичного підтвердження виду, обсягу операцій і розрахунків, з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку позивача. Твердження відповідача також спростовується результатами експертного дослідження, проведеного повноважним судово-економічним експертом. Кошти у розмірі 900278,64 грн використані за цільовим призначенням, передбаченим планами використання бюджетних коштів, що затверджені головним розпорядником коштів. Позивач зазначає, що вимога в оскарженій частині не містить чітких способів усунення виявлених порушень.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.01.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.05.2019, позов задоволено повністю: визнано протиправними та скасовано окремі положення вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 23.08.2018 № 13-07-05-14/2703 про усунення порушень, а саме: пункт 2 вимоги в частині щодо завищення вартості робіт ТОВ «САТ Україна» на 4853375,50 грн та щодо завищення розміру коштів на утримання служби замовника (Служби автомобільних доріг у Закарпатській області) на 102033,98 грн.; пункт 3 вимоги щодо нецільового використання Службою автомобільних доріг у Закарпатській області коштів у розмірі 900 278, 64 грн.

Висновок судів попередніх інстанцій про задоволення позову вмотивований тим, що

викладені в акті ревізії висновки контролюючого органу про завищення вартості робіт, виконаних ТОВ «САТ Україна», на 4853375,00 грн та розміру коштів на утримання служби замовника - Служби автомобільних доріг у Закарпатській області на 102033,98 грн, як похідної від вартості виконаних робіт, спростовані дослідженими судом доказами: документами щодо виконаних будівельних робіт, їх вартості, висновком експерта № 269/07/2018 за результатами проведення експертно-економічного дослідження від 13.11.2018. За висновком суду, нецільове використання коштів в сумі 900278,64 грн, виділених як капітальні трансферти, яких стосується пункт 3 оскаржуваної вимоги, не підтверджено в судовому процесі; вимога не відповідає критерію «визначеності» індивідуально-правового акта, оскільки не містить вказівки щодо тих дій, які позивач як суб`єкт фінансового контролю, повинен вчинити на усунення зазначених в ній порушень законодавства.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що нормативно-правові акти, які регулюють діяльність Держаудитслужби, не містять посилання на те, в якій саме формі складається вимога про усунення виявлених порушень та не визначають основні (обов`язкові) критерії, яким повинна відповідати вимога контролюючого органу, а тому відповідач не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що оскаржувана вимога про усунення виявлених порушень прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту.

У відзивах на касаційну скаргу та в додаткових поясненнях Служба автомобільних доріг у Закарпатській області та ТОВ «САТ Україна» просять залишити скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, вважаючи, що касаційна скарга є необґрунтованою, оскільки наведені в ній доводи відповідача зводяться виключно до непогодження з оцінкою судів попередніх інстанцій щодо встановлених обставин справи, при цьому порушень норм права, які б змінили оцінку судів першої та апеляційної інстанцій, Держаудитслужбою не зазначено.

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що Держаудитслужбою було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Закарпатській області за період з 01.03.2015 по 28.02.2018, результати якої оформлено актом № 13-07-05/7 від 24.07.2018.

Під час ревізії контролюючий орган провів зустрічну звірку ТОВ "САТ Україна", виконавця робіт з будівництва та ремонту автомобільних доріг за рахунок бюджетних коштів.

З огляду на виявлені в ході ревізії фінансові порушення відповідач направив Службі автомобільних доріг у Закарпатській області вимогу від 23.08.2018 № 13-07-05-14/2703 щодо усунення порушень законодавства, згідно з якою від позивача вимагалось опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, в тому числі, забезпечити відшкодування завданих збитків, розглянути питання щодо притягнення працівників Служби доріг, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

У вимозі від 23.08.2018 № 13-07-05-14/2703 наведені виявлені ревізією порушення законодавства, зокрема: підрядними організаціями проведено оплату за бюджетні кошти по завищеній вартості та обсягу виконаних ремонтно-будівельних робіт, оскільки в ході зустрічної звірки ТОВ "САТ Україна" не підтверджено фактичні витрати (вартість матеріалів, виробів і конструкцій, експлуатації машин і механізмів, інших супутніх витрат (перебазування) та не правильно застосовано ресурсні елементні кошторисні норми за липень-листопад 2015 року, за липень-жовтень, грудень 2016 року та за травень-грудень 2017 року на загальну суму 4853375,50 грн. Похідним від завищення вартості виконаних робіт є завищення розміру сплачених коштів на утримання служби замовника (Служби доріг) на загальну суму 123860,03 грн. Такі завищення витрат бюджетних коштів є наслідком порушення вимог пунктів 1, 8 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 19.07.1999 № 996-ХІV та пункту 5.8.13 ДСТУ Б Д. 1.1.-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 (пункт 2 вимоги); порушено вимоги пункту 8 частини 1 статті 7, пункту 1 статті 23, пункту 24 статті 116 Бюджетного кодексу України та пункти 1.2, 1.6 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, у результаті чого, кошти утримані як капітальні трансферти з державного бюджету, використано не за цільовим призначенням, визначеним постановою Кабінету Міністрів України "Про перерозподіл деяких видатків державного бюджету, передбачених Державному агентству автомобільних доріг на 2017 рік, та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" від 04.07.2017 № 475 у сумі 900278,64 грн (пункт 3 вимоги ).

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи відповідача, обґрунтування заперечень на касаційну скаргу та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (Закон №2939-XII) (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями) (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Отже, органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання неправомірною і скасування положень вимоги від 23.08.2018 №13-07-05-14/2703 про усунення в строк до 21.09.2018 фінансових порушень, що завдали збитків державі внаслідок безпідставного використання бюджетних коштів. У вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Звертаючись до суду з позовом, Служба автомобільних доріг у Закарпатській області фактично не погодилася з висновками акта ревізії щодо завданих збитків та з вимогою про відшкодування завданих збитків.

Враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення Служби автомобільних доріг у Закарпатській області з позовом про визнання незаконною та скасування вимоги 23.08.2018 № 13-07-05-14/2703 є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

Відповідно до частин першої, третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права; неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували (тлумачили) норми матеріального права, які регулюють відносини щодо відшкодування збитків, завданих порушеннями законодавства, які виявлені органами державного фінансового контролю, постановлені у справі судові рішення про задоволення позову підлягають скасуванню, з прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області задовольнити.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.01.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.05.2019 скасувати повністю, в позові Служби автомобільних доріг у Закарпатській області до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «САТ Україна» про визнання незаконною та скасування вимоги про усунення порушень в частині - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Є.А. Усенко

М.М. Гімон

М.Б. Гусак ,

Судді Верховного Суду